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“장외발매소 갈등, ‘나쁘다’란 선입관·언론 보도 누적 원인”

사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄 관련 민원 발생 원인을 중심으로 <3>

    입력 : 2018.12.14 16:57


최근 한국마사회 문화공감센터(장외발매소) 신설 모집을 공고하자 장외발매소 설치 신청서를 낸 지자체별로 유치 찬반 논란으로 진통을 겪으면서 주민 갈등이 증폭되고, 이로 인해 경마 이미지 저해 우려가 높아지고 있습니다. 또한 장외발매소에 만19세 미만 청소년의 출입과 고용을 전면 금지하는 청소년보호법 개정안이 11월 13일 법사위에서 의결됐고, 23일 국회 본회의를 통과하는 등 장외발매소의 설치 및 운영이 더욱 어려운 상황입니다.

그동안 장외발매소를 기피 시설로 인식해 설치를 어렵게 하려고 주택이나 학교로부터 500m이내에는 설치할 수 없도록 하거나(현행법상으로는 200m 이내는 허가를 받으면 가능) 주민이나 지자체 동의를 얻어 설치하라는 의원 입법안 등이 지속적으로 발의되자 농림축산식품부 지침으로 이를 반영했습니다. 장외 설치를 희망하는 민간의 경우는 해당 지자체장의 동의를 어렵게 받아 신청했음에도 지역 내 찬반이 끊이지 않으므로 현재 방식에 의한 대규모 장외 설치는 더 이상 어렵다는 인식이 팽배해지고 있습니다.

저자 김종국 한국마사회 경마본부장은 1998년부터 2003년까지 수많은 민원으로 인해 성공과 좌절을 겪으면서도 직접 건물을 선정했고, 2000평 내외 대형으로 개장한 장외발매소 13개소, 부지를 매입해 후에 4개소를 개장했습니다. 현재까지 운영 중인 강북, 중랑, 강남, 시흥, 대구, 대전, 부산동구, 부산연제, 강동, 의정부, 분당 장외발매소 등이 그 예입니다.

2006년 이후로 한국마사회는 민원 등으로 장외발매소 신규 설치에 어려움을 겪고 있습니다. 지난해 12월 31일 폐쇄된 신용산 장외발매소의 경우, 개장을 둘러싼 수년간 갈등으로 국민적 여론은 더 이상 현재의 대형 장외발매소 방식의 설치는 불가능하다는 인식에 따라 최근에는 소형 장외발매소 설치로의 전환 필요성과 장외발매소를 대체할 방법으로 인터넷 발매의 재개 등이 공론화되고 있습니다.

2018년 8월 24일 열린 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 논문, 「사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄관련 민원 발생 원인을 중심으로」에서 저자 김종국 본부장은 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한 지에 대해서 살펴보고 있습니다. 이를 근거로 소형 장외발매소 방식으로 전환, 인터넷 발매 허용, 개소수 영업장 총량 규제를 면적 총량 규제로 변경하는 것을 대안으로 제시하고 있습니다.

<말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주

(2) 장외발매소의 설치 및 운영을 둘러싼 갈등 발생
장외발매소를 둘러싼 갈등은 개설 및 운영 과정에서 여러 가지 원인에 의해 발생한다. 첫째, 설치와 관련한 갈등은 ‘장외발매소는 나쁘다’는 선입관과 부정적인 언론 등의 보도가 누적되어 형성된 부정적 이미지에 기인한다. 과거의 노정된 문제를 해결하기 위한 쾌적한 시설을 갖춘 공간으로 조성하려 해도 이를 신뢰하지 않고 무조건적으로 사업을 접으라는 식의 갈등이 이어지고 있다.

둘째, 대규모 건물 확보 방식의 장외 개설 및 운영 방식으로 주민 불편 야기로 ‘기피 대상’ 시설로 치부되고 있기 때문이다. 사행산업의 영업장 중에서 서너 평 내외의 소규모 편의점 등에 설치된 복권판매점과 토토(체육진흥투표권) 판매점 등의 소규모 방식과 달리 경마·경륜·경정의 장외발매소(장외 매장)는 수백 평에서 수천 평 규모의 대규모 방식으로 설치 및 운영됨으로써 건물 확보, 건물의 용도를 장외발매소 시설에 맞게 용도를 변경해 공사하는 등 개설 과정에서 많은 민원 갈등이 수반하게 된다.

셋째, 현행법상 상업 지역에만 설치할 수 있는 입지 한계 때문에 도심과 주택가에 소재하게 되는데 따른 갈등이 원인이 되고 있다. 복권판매점 등은 건축법상 판매점의 시설 용도가 지정되어 있지 않아 학교환경보호법, 국토이용에 관한 법률(약칭) 등에 의한 설치 장소의 제한도 받지 않아 학교 앞, 주택가 등의 가두판매점이나 편의점 등에서 전국적으로 수천 개소씩 운영되고 있다. 소규모 설치 방식이라 이용 불편 등에 따른 설치 및 운영과 관련한 민원 발생 등의 갈등 현상은 거의 발생하지 않는다.

넷째, 장외발매소가 불편을 초래하는 시설임에도 사업장에서 발생하는 세금이 장외가 소재한 기초지자체가 아닌 광역시도에 납부되는 불합리한 세금 체계가 갈등 원인이 되고 있다.

다섯째, 경마 등 이용자들에 대한 적절한 통제가 미흡해 과도한 구매 행위로 인한 도박 중독 등의 부작용 양산으로 인한 부정적 인식의 확산이 갈등의 원인이 되고 있다. 장외발매소를 설치를 하고난 뒤에는 대규모 시설에 다수의 고객이 운집하는 특성과 일확천금을 노리는 이용자로 인한 사행성의 심화와 이에 따른 도박 중독성의 문제, 수준이 높지 않은 이용자가 몰려들어 야기하는 주변 환경과의 부조화, 교통 불편, 학교 환경 저해 등과 관련한 민원 등의 갈등이 이어지게 된다.

(3) 장외발매소 운영과 관련한 갈등 해결
장외발매소가 대규모로 운영됨으로 다수 이용자의 운집 등으로 야기되는 교통 혼잡, 주민 불편 해소를 위해 주민 대표 들로 구성된 지역상생협의회, 기부금 심의위원회를 구성해 민원 등을 청취하고 불우 계층을 지원하고 있다.

주변 환경 정리와 일자리 창출을 위해 주민 중에서 실버 고령자를 채용하고 있고, 주변 상권 활성화를 위해 주변 식당 이용 쿠폰 배부, 지역 주민 우선 채용, 반경 1km 이내 복지기관 등에 기부금 우선 지원, 장외발매소 공간의 지역민 무료 대관, 다양한 문화센터 프로그램의 운영 등을 통해 예상되는 민원 갈등의 최소화를 위한 여러 방안을 추진하고 있다. <다음 호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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