사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로 <마지막>
토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재했고 이번 호를 끝으로 연재를 마칩니다. 향후 특별 기고 및 관련 논문을 추가로 게재할 예정입니다. 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
2. 인터넷발매 재개를 위한 한국마사회법 개정 방안
따라서 인터넷로또 복권 도입 법안 개정을 벤치마킹해 경마의 인터넷발매를 도입 법안을 개정하려면 다음과 같은 방식을 상정할 수 있다.
첫째, 국회의원 입법이 여의치 않으면 복권과 같이 경마의 감독부처인 농식품부가 정부입법 형식으로 추진하는 방식이다. 그런데 복권의 경우 원천세(레저세 등)을 내지 않으므로 수익금 전액을 기금(1.5조원)으로 활용할 수 있는 복권감독부처(기재부)의 이해관계와 달리 경마의 경우는 1.5조원대의 원천세(레저세 등)를 내므로 지자체에게는 좋은 일이지만 이를 추진하는 농식품부는 겨우 2천억 원 내외의 축산발전기금만을 활용할 수 있기에 인터넷발매 도입을 위해 한국마사회법 개정에 적극적으로 나설지는 의문이다.
둘째, 복권과 같이 간접적이고 예외적 허용방식으로의 다음 <표16>과 같은 한국마사회법 개정방안을 제안하고자 한다. 즉, 법 제2조의 정의에 인터넷발매의 정의를 신설하고 마권 중에서 인터넷로또복권과 같이 정보통신망을 이용해 발매하는 인터넷마권은 오프라인 발매 장소를 제한하지 않고 온라인 발매가 가능하도록 하며 이를 위해 법 6조의 ‘경마장 안에서’ 자구를 삭제하는 방식이다.
이상의 한국마사회 법 개정 방안이 갖는 의의에 대해서는 필자가 전문신문(말산업저널, 148호)에 기고한 다음과 같은 의미를 상기하고자 한다.
첫째, 경마의 이미지가 개선되고 국민적 이미지가 개선되도록 여건을 조성한 뒤 국회의원 입법 형식으로 인터넷발매 허용 법안을 개정하는 방식으로는 지금까지의 노력에 대한 결과로 비추면 불가능하다는 판단을 할 수도 있다.
둘째, 복권 이미지가 개선되었기에 인터넷로또 도입이 허용된 것으로는 보지 않는다. 감독부처의 의지와 복권 기금을 공익기금(과거 체육복권 등을 발행 하던 10개 정부부처에 온라인복권으로 통합하면서 기금을 배분)과 복지기금 등을 활용하고 온라인로또복권을 해외에 판매한다는 명분을 내세웠음을 상기해야 한다.
셋째, 경마도 불법 도박과의 싸움에서의 우위 확보, 말산업육성법 체계 하에서의 경마를 통한 말산업 관련 기금(지자체의 말산업 육성 등 예산)의 확충, FTA에 대응한 경마를 통한 기금의 확보 등의 명분을 내세우는 적극적인 전략이 필요한 때라는 의식의 전환 및 추진 전략의 변화를 모색해야 할 때라고 본다.
최근 경마 인터넷발매 도입이 매출 정체 타개의 대안으로 관심을 끌고 있다. 그러나 인터넷발매는 일본의 예를 보거나 국내에서 사감위의 매출총량 규제가 살아 있는 한 매출 증대의 대안이 될 수는 없다. 인터넷발매의 성행으로 매출총량을 넘어서면 장외 규모를 조정해 매출총량 규제를 지키면 된다. 장외발매소를 이용하는 고객이 편리성으로 인터넷발매로 전이됨으로써 장외 문제를 해소하는 대안은 될 수 있음이 일본의 예이다.
복권이 인터넷발매를 추진한 이유 중의 복권의 종류별 매출의 구조 조정을 하기 위해서다. 현재 복권 매출액의 92% 이상이 오직 로또복권에 의존하고, 전자복권은 불과 1%에 불과하고, 나머지 10%이내가 인쇄복권이므로 복권의 구조조정이 필요하다고 봐 연금복권을 인터넷으로 구매 가능토록 한데(2016) 이어 로또마저 인터넷으로 구매 가능토록 한 것이다. 그런데 당장은 매출 증대 목적이 아니더라도 장기적으로는 인터넷로또복권으로 기존 로또복권 구매자가 이전되는 것만으로도 충분한 의의가 있다. 경마가 이를 벤치마킹하는 것으로 이것만으로도 충분하다.
3. 의원 입법 보다는 정부 입법으로 추진
복권이 정부 입법으로 추진해 성공한 사례를 본받아 경마도 의원 입법보다는 정부 입법으로 추진하는 것이 현실적이다. 복권이 인식이 좋아져서 가능했던 것은 아니다. 정부 의지가 중요하다. 경마의 인식이 좋아져야 인터넷발매 재개가 가능하다는 것은 요원한 일이다. 다른 업종은 허용하면서 경마는 안된다는 논리를 깨뜨려야 한다.
사행산업의 시장 구조가 복권과 토토로 재편되고 있는 현실을 수용할 수 없다면 의원 입법 제안을 기대하기 보다는 정부가 나서 해결한 복권의 정부 입법 개정 방식을 벤치마킹해 법 개정을 추진하는 것이 오히려 성사 가능성이 높다 할 것이다.
Ⅵ. 인터넷발매 재개 논의의 정책적 함의
체육진흥투표권과 복권에 대해서는 사실상 매출총량 외에는 규제가 없어 사행산업 시장 구조를 과거 경마 위주에서 체육진흥투표권과 복권위주로 재편하면서 최근에는 로또복권의 인터넷발매까지 허용하는 것은 정부 정책 행위자들의 정책 의지에 달려 있다고 본다. 상기 두 사업이 경마 등에 대한 인터넷발매 허용 여부를 위한 연구 용역에서 지적한 대로 허용 시 우려되는 문제가 해결됐기에 허용하고 있는 것은 아니다.
이미 복권 등을 허용하고 있는 마당에 경마 등의 업종에 대해서만 ‘국민적 공감대 형성이 된 이후에 재개를 허용하겠다’는 것은 허용을 하지 않겠다는 것과 다름없다. 따라서 인터넷발매를 재개하려는 업종의 입장에서는 나름대로 해당 업종이 일반 국민에게 비추어지는 부정적인 인식은 계속적으로 해소해 나가는 것은 당연한 것이지만 복권 등과 같이 왜 발매 수단을 확대하는 것이 필요한가 하는 논리를 개발하는 데서 시작해야 한다.
복권이 판매점 확대로 서민 일자리를 창출하기 위해 판매점 수천 개소를 늘리겠다거나 복권의 해외 진출을 위한 명분으로 인터넷로또 발매를 하겠다는 명분을 내세운 것에 주목해야한다. 경마의 경우 현재 경주 실황을 해외에 제공하는데 그치고 있지만 경주 실황을 제공해 해외에서 한국 경마에 베팅을 할 수 있게 해 외화를 획득하겠다거나, 해외 불법사이트를 통한 국부 유출을 막기 위해 허가받은 사업자(국민체육진흥공단, 한국마사회 등)가 인터넷발매 사이트를 개설해 베팅을 할 수 있게 해 불법으로 갈 자금이 합법 사이트로 유입되게 해 재정 기여를 늘리겠다는 명분을 내세우는 전향적인 논리 개발이 필요하다 하겠다.
이를 위해 제기된 인터넷발매 허용 시 우려되는 부작용 최소화를 위해 △건전한 도박 문화 형성 유도 △공인인증제도와 병행으로 구매자의 회당 베팅 상한액 및 최대 베팅 금액 상한 액 규제 △베팅 참여자에 대한 본인 및 성인 인증 여부 검증 △연령 제한, 베팅 제한 등의 시스템에 대한 정부(인허가 감독부처)의 관리 강화 △자기 관리 프로그램(베팅총액 설정, 이용 상한액 설정, 베팅 횟수 제한 등), 타이용자 명의 도용 및 불법매매 등 다양한 불법 행위 발생 시 온라인 계정 폐쇄 △청소년 이용 차단을 위한 최초 가입 시 대면 인증 개설 △지문 인증 방식이나 보안카드 인증 방식 도입 등을 시행하겠다는 정책(한국마사회, 2016:12)을 제시해 불안감을 해소하고 특히 언론 등의 이해를 구해야 할 것이다. <끝>
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저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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