사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄 관련 민원 발생 원인을 중심으로 <4>
그동안 장외발매소를 기피 시설로 인식해 설치를 어렵게 하려고 주택이나 학교로부터 500m이내에는 설치할 수 없도록 하거나(현행법상으로는 200m 이내는 허가를 받으면 가능) 주민이나 지자체 동의를 얻어 설치하라는 의원 입법안 등이 지속적으로 발의되자 농림축산식품부 지침으로 이를 반영했습니다. 장외 설치를 희망하는 민간의 경우는 해당 지자체장의 동의를 어렵게 받아 신청했음에도 지역 내 찬반이 끊이지 않으므로 현재 방식에 의한 대규모 장외 설치는 더 이상 어렵다는 인식이 팽배해지고 있습니다.
저자 김종국 한국마사회 경마본부장은 1998년부터 2003년까지 수많은 민원으로 인해 성공과 좌절을 겪으면서도 직접 건물을 선정했고, 2000평 내외 대형으로 개장한 장외발매소 13개소, 부지를 매입해 후에 4개소를 개장했습니다. 현재까지 운영 중인 강북, 중랑, 강남, 시흥, 대구, 대전, 부산동구, 부산연제, 강동, 의정부, 분당 장외발매소 등이 그 예입니다.
2006년 이후로 한국마사회는 민원 등으로 장외발매소 신규 설치에 어려움을 겪고 있습니다. 지난해 12월 31일 폐쇄된 신용산 장외발매소의 경우, 개장을 둘러싼 수년간 갈등으로 국민적 여론은 더 이상 현재의 대형 장외발매소 방식의 설치는 불가능하다는 인식에 따라 최근에는 소형 장외발매소 설치로의 전환 필요성과 장외발매소를 대체할 방법으로 인터넷 발매의 재개 등이 공론화되고 있습니다.
2018년 8월 24일 열린 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 논문, 「사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄관련 민원 발생 원인을 중심으로」에서 저자 김종국 본부장은 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한 지에 대해서 살펴보고 있습니다. 이를 근거로 소형 장외발매소 방식으로 전환, 인터넷 발매 허용, 개소수 영업장 총량 규제를 면적 총량 규제로 변경하는 것을 대안으로 제시하고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주
2. 선행연구
장외발매소와 관련된 갈등은 크게 개설 과정에서의 갈등과 운영 과정에서의 갈등으로 구분해서 설명할 수 있다. 어느 요인이 먼저랄 것 없이 복합적으로 나타나는 결과이다. 운영상 문제가 있으니 운영 중인 장외발매소는 이전하거나 폐쇄하라는 것이며, 운영 중인 장외발매소가 문제가 있으니 신설에 반대한다는 것이다. 즉 선후(先後) 관계 문제가 아니라 장외발매소가 안고 있는 근본적인 거부감에 기인하는 갈등인 것이다.
장외발매소에 대해서는 일자리 창출, 문화 공간 제공, 지역 기부 지원 활동 수행 등의 긍정적 시각도 있지만 부정적 인식을 더 부각하는 NGO, 언론, 국회, 지자체 등의 영향력이 강해서 부정적 인식이 지배적이다. 이에 따라 장외발매소에 대한 대부분의 연구도 폐해를 지적하는 연구가 대부분이다.
이헌욱(2014:14-20)은 “용산이나 대전 월평동 같이 장외발매소가 학교 인근에 설치되는 경우에는 고립·집중화 원칙에 위반될 뿐 아니라 청소년보호 원칙에도 위반된다면서 장외발매소의 문제점으로 ⅰ)생활 밀집 지역에 설치하는 문제 ⅱ)레저성의 결여 ⅲ) 베팅한도의 미준수 등 이용자보호시스템 결여 ⅳ) 장외발매소 의존형 수익 구조와 높은 도박중독유병률을 들고 도심 장외발매소의 조속한 이전 또는 폐쇄를 주장”하고 있다.
한국능률협회(2014:67-68)는 농식품부가 발주한 용역에서 장외발매소의 문제점을 용산 장외발매소의 사례를 들어 ⅰ)학습권 침해 ⅱ)주거권 침해 ⅲ)치안 문제 ⅳ)교통 문제로 인해 장외발매소를 혐오시설(혐오성, 위험성, 순수 공익성)의 일종으로 보아 입지 부분 등에 대한 개선 필요성을 제시하고 있다.
충남대 산학협력단(2014:133)은 서울시 발주 용역에서 “서울 시내 소재 현황 조사 결과 주거지역과 인접한 지역에 장외발매소가 설치되어 있으며 학교 500m 인근에 장외발매소가 설치되어 있어 학생들의 교육 환경에 폐해가 발생할 소지가 있어서 한국마사회법, 경륜 및 경정법, 건축법, 학교보건법 및 도시 관리 계획법의 개선을 통해 서울시 주민을 사행산업의 폐해로부터 보호하는 정책 마련이 필요하다”는 대안을 제시하고 있다.
동명대학교 산학협력단(2011:93-94)은 사행산업통합감독위원회 발주 용역에서 “수도권의 경우 경마 및 경륜·경정 장외발매소간의 거리가 짧아 도박 중독의 원인으로 제기되고 있기에 도심외곽 지역으로의 이전이 적극 추진되어야 하며 장외발매소간 거리에 따른 입지는 수도권을 기준으로 분석한 결과 대중교통을 이용한 이동거리가 10㎞이내를 벗어나 입지하는 것이 타당하며 장외발매소는 교육적, 사회문화적으로 부정적 요소를 최소화하기 위해 청소년 시설(지역아동센터, 도서관, 학원 등) 경계선에서 직선거리 200m이내에 위치하여서는 안 될 것으로 판단된다”는 의견을 제시하고 있다.
장외발매소의 입지 제한 및 개설을 억제하기 위한 움직임은 국회의 장외발매소 규제 법안의 집중적인 발의를 통해 알 수 있다. 제19대 국회(2012.5.30.~2016.5.29.)에서 박인숙 의원은 학교로부터 1km이내에는 장외발매소의 설치를 제한하는 한국마사회법 개정안을 발의(2012.9.27.)했다. (회기 종료로 폐기됨). 장외발매소 설치시 주민동의를 강화하는 법안은 순천장외발매소 설치 규제와 관련, 2010년 6월 30일 서갑원 의원 서갑원의원이 19세미만 주민의 과반수 이상의 동의를 요구하는 법안을 상정(2012.5.29 임기만료로 폐기)했다. 제19대 국회에서 김광진 의원(민주당, 비례대표)은 2013년 6월 27일, “마권 장외발매소를 설치·이전 또는 변경하게 되는 경우에는 해당 시·군·구에 거주하는 19세 이상 주민 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받도록 하는” 한국마사회법 개정안을 제출했다(임기13세이상 주민총수 만료로 폐기).
주거 지역 내에 장외발매소 설치를 제한하는 법안으로는 2014년 2월 4일, 대전 장외 이전을 요구하는 박범계 의원이 “주거지역 및 학교·학교 설립예정지 경계선 2㎞ 이내 장외발매소 설치를 금지하고 사업건전화 계획을 2년마다 수립하고, 농식품부 장관 및 국회 상임위원회에 보고”하도록 하는 법안을 제출했다(임기만료로 폐기).
한편 2015년에는 의원들이 집중적으로 장외 설치 법안을 제출해 ⅰ) 김동철 의원은 단독주택과 공동주택 또는 학교의 출입문에서 직선거리 2km 이내에는 설치할 수 없도록 하며 ⅱ) 박인숙 의원은 학교로부터 1km 이내 장외발매소 설치 금지(기존 시설은 2년 내 이전 또는 폐쇄)” ⅲ) 이학영 의원은 장외발매소 설치·운영 근거 규정 삭제(장외발매소 폐지) ⅳ) 진영 의원은 장외발매소 감축 및 도심외곽 이전 계획 3년마다 장관에게 제출하고, 장관은 평가 결과를 국회 소관 상임위에 제출토록 하고 ⅴ) 김광진 의원은 장외발매소의 설치·이전 및 변경의 경우 19세 이상 주민 총수의 1/2 이상 동의를 받도록 하며 ⅵ) 박범계 의원은 주거지역 및 학교로부터 2km 이내 장외발매소 설치 제한(기존 시설은 2년 이내 이전 또는 폐쇄)하고 장외발매소 감축, 도심외곽 이전, 전자카드 도입 계획 등 건전화 계획 2년마다 수립하고 장관 및 국회 소관 상임위에 보고 ⅶ) 신경민 의원은 장외발매소 설치·이전 또는 변경을 위해 농식품부 장관의 승인을 받아야 하며, 승인 전 해당 기초자치단체장의 동의를 받도록 해 장외발매소의 설치를 극도로 제한하려고 했다(회기 만료로 폐기).
2012년 12월 9일에는 서초장외발매소의 설치 반대를 계기로 장외발매소의 입지를 근본적으로 제한하기 위해 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」을 개정(안) 입법예고가 있었다(과잉 규제로 삭제됨).
제20대 국회(2016.5.30～2020.4.29)에 들어서도 장외발매소 설치 규제 법안이 이어졌는데 2016년 7월 28일 김해영 의원은 “장외발매소 설치·이전 또는 변경 시 해당 시·군·구에 거주하는 19세 이상 주민 총수의 2분의 1이상의 동의를 받도록 하며(안 제6조제2항 변경), 장외발매소의 설치·이전·변경에 대한 대통령령 위임 근거에 주민 동의 추가(안 제6조제3항 변경)하도록 대통령령 위임근거를 신설토록 하였다(현재 법안 심의 계류 중).
한편 2016년 들어서는 장외발매소를 설치 승인을 규제하기 위해 의원들은 사행산업통합감독위원회법의 개정안을 내기 시작했는데 도종환 의원은 2016년 8월 1일 ⅰ) 사행산업통합감독위원회의 기능에 사행산업의 신규설치·이전 또는 변경허가를 위한 사전동의에 관한 사항, ⅱ) 사행산업영향평가에 관한 사항(설명회, 공청회, 지역주민의견 등 청취) ⅲ) 3년마다 사후영향조사에 관한 사항을 추가하며(안 제5조제1항 제2호의2, 제5호의2 신설) ⅳ) 사행산업통합감독위원회는 사행산업 허가 또는 승인에 대한 사전 동의를 함에 있어서 지역주민들의 의견을 수렴하도록 하는(안 제17조의2 제2항부터 제4항까지 신설) 내용의 사감위법 개정안을 발의했다(법안 상정 중).
또한 장외발매소가 학교 인근에 설치할 수 없도록 하는 「학교보건법」및「교육환경 보호에 관한 법률」개정안은 2016년 7월 28일 유은혜 의원 등이 발의하였는데 학교앞 500m 이내에는 장외발매소 설치를 못하게 하는 등이 주 내용이다(법안 상정중).
이상의 선행 연구 대부분은 장외발매소의 폐해 등을 지적하는 연구가 대부분이며, 장외발매소의 운영 개선을 제시하는 연구는 많지 않음을 알 수 있다. 또한 의원의 개정법안을 보면 대부분이 장외발매소의 입지를 제한(주거지역, 학교 인근 설치 제한)하거나 설치 시 주민 동의 요건을 강화하고, 사후영향평가를 통해 문제있는 장외는 폐쇄를 할 수 있도록 함을 주 내용으로 하고 있다.
장외발매소에 미성년자의 출입을 제한하는 법안은 김춘진 의원이 2013년 9월 30일, “경마장 시설 중 대통령령으로 정하는 시설에 대해서는 미성년자의 입장을 제한토록 하고 미성년자 입장 제한 시설에 미성년자를 입장시킨 자에 대해서는 100만원 이하의 과태료를 부과”하도록 하는 법안을 제출하였다(회기 만료로 폐기). 장외발매소에 청소년출입을 제한하기 위해 2006년 8월 24일 문미옥 의원(여성가족위원회)은 청소년보호법 개정안을 제출했다.
한편 장외발매소의 시설 개선과 관련해서 동명대학교 산학협력단(2010)은 “장외발매소 지점별로 특화해 주변 환경과 조화를 이룰 수 있는 방안 모색. 예를 들어 대학가나 젊은 층이 접근 용이한 곳을 카페 형식의 발매소를, 노인 인구가 많은 곳은 경로당 형식의 발매소 등 특성화에 따라 운영되는 레저 및 문화시설의 종류도 다양화 할 필요성 있다”고 했다. 한국능률협회(2014:67-68)는 장외발매소 개선 과제(2014:91)로서 ⅰ)교통 및 환경 문제 해소, ⅱ)경마 운영 개선 및 건전성 제고를 위한 장외발매소의 중소형화에 대한 타당성 분석, 민원수렴 체계, 지역주민 친화형 장외발매소 운영 방안, 지정좌석제, 전자카드제, 온라인 발매제 등의 혁신 방안 도입 타당성을 분석하는 과제를 제시했다.
그밖에 장외발매소 운영 개선과 관련해서는 한국능률협회(2014:188)는 영업장 총량제에 따른 상업지역 내 대형화를 방지하고 지역주민 의견을 보다 진정성 있게 수렴하며, 세금 납부에 대한 구조를 개편하는 방안을 마련하고 장외발매소 운영 관련 지역협의체 및 지역상생위원회 등을 통해 지역 관련 민원을 청취뿐 아니라 학습권, 교통 및 환경, 주민 안전 및 치안 문제를 보다 체계화된 방식(PA 운영 지침, 전 지사 표준화 등)으로 접근할 필요가 있다고 제언하고 있다.
한편 2016년 들어서 경마장외발매소는 그동안 수천 평 이상의 복합레저공간화를 목적으로 추진한 용산, 서초, 마포, 대전 장외발매소 등이 시민단체 등의 반대로 개장이 무산되고 사업추진에 난항을 겪게 되면서 한국마사회는 소형 장외발매소 추진 방안을 검토하기 시작했다 한국마사회 의뢰로 추진한 (주)정책과 평가의 연구보고서(2016:190-202)에서는 400평 규모의 베팅+레스토랑+카페 방식으로 소형 장외발매소 직영 방식에 의한 내용을 제시하고 있다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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