[특별 기고4] 온라인 발매 도입은 선택 아닌 필수적 생존 문제다
[특별 기고4] 온라인 발매 도입은 선택 아닌 필수적 생존 문제다
  • 김종국
    김종국 jk1280jk@naver.com
  • 승인 2020.08.05 11:31
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김종국 한국마사회 경마운영본부장
김종국 한국마사회 경마운영본부장
김종국 한국마사회 경마운영본부장

코로나 사태를 계기로 언택트 발매 방식 도입이 화두가 되고 있다. 온라인 비대면 발매로 경마 중단과 무관중 경마시행에 대비하여 말산업을 살리자는 것이다. 이 같은 움직임은 그동안 온라인 발매 도입을 추진할 때마다 국회, 언론, 시민단체 등이 저마다 나서서 반대를 하던 때와는 다른 양상이다.

과거에는 경마 등의 온라인 발매 도입에 대해 “사행성 확산 우려 등으로 도입 여건이 성숙되지 않았으므로 국민적 공감대 형성이 된 이후에 추진해야 한다”라고 하여 사행성이 완화되기 전에는 사실상 도입을 못하게 하였다. 그렇다면 기존에 허용 중인 업종의 온라인발매는 사행성이 없거나 완화되었기 때문에 허용된 건가? 사행성 완화 기준은 또 뭔가? 누가 어떻게 얼마나 완화되었다는 판단을 한 연후에야 온라인 경마를 허용하겠다는 것인가? 이제 종전의 경마 등에 대해서만 엄중하게 적용하던 도입불가 논리를 당연시 하기보다는 변화된 사회적 여건을 반영하여 어떻게 경마 온라인 발매를 도입할 지에 대한 도입 선결사항을 다음과 같이 제시해 보고자 한다.

첫째, 온라인 경마는 이를 도입하려는 주무부처의 의지와 사감위, 기재부, 문체부 등과의 사전 교감이 반드시 선행되야 가능할 수 있다.

주무부처가 사행성 등을 이유로 도입을 반대하면 결코 온라인 도입 법안은 통과될 수 없다. 그런데 감독부처가 지난 20대 국회에서 경마 온라인발매 도입 법안에 반대한 여러 이유 중의 하나는 사행성 확산, 청소년 가입문제 등의 부장용을 우려하기 때문이라고 알려져 있다. 본래 사행산업은 사행성을 전제로 허용되었음에도 스스로 사행성을 이유로 도입을 주저하는 것은 스스로 발매 수단 확보에 족쇄를 채우는 것과 다르지 않다. 같은 사행산업 중에서도 주무부처의 의지로 도입을 한 복권과 체육진흥투표권과 대비된다. 두 주무부처는 사행산업을 통해 복권기금과 체육진흥기금을 조성함에 있어 사감위의 규제로 인한 기금의 규모가 감소되는 것을 감수하지 않고 오히려 기금의 규모를 확대하겠다는 의지를 반영하여 도입을 하게 된 것이다. 당시 감독부처담당자들은 사행산업통합감독위원회(사감위)나 문체부와 사전 교감을 거쳐 인터넷로또복권의 필요성을 법안심의 과정에서 당당히 밝혀 의원들을 설득해냈다. 특히 기재부 복권위원회는 2016년 온라인 로또 도입 법안을 도입할 때는 국내에서 해외 복권을 구매하는 고객과의 경쟁력을 높여야 한다는 명분을 내세웠다. 기재부 정부입법으로 법안이 제출되었을 때에도 사전교감으로 사감위는 도입 반대 안건을 내지 않고 의제로 다루지도 않았다. 복권위원회도 법안 제출 사실을 언론에 알리지 않았다. 동 법안은 공론화되지 않은 상태에서 국회 회기 만료 직전 타법안 처리와 함께 2016년 3월 처리되었고, 온라인로또발매는 2018년 1월부터 개시되었다.

둘째, 사행산업을 규제하는 사행산업통합감독위원회(사감위)는 형평성 차원에서 모든 사행산업에 대해 온라인발매를 허용해야 한다.

과거 온라인로또복권을 도입하는 과정에서, 복권기금을 확충하려는 기재부 복권위원회(위원장)의 도입의지가 매우 강했기에 가능했다. 로또 복권이 인터넷발매를 위한 복권 및 복권기금법 개정안은 2014년 11월 제출되었다. 기재부 복권위원회가 정부법안으로 발의했다. 이때 사감위는 2014년 경희대학교․신한대학교 산학협력단 등에 발주한 ‘온라인발매 문제점 및 시사점 분석연구보고서’에서 경마, 경륜, 경정 등에는 허용하지 않고‘인터넷발매를 특정사업(토토, 전자복권)에만 허용하는 것은 형평성에 위배된다’는 용역결과가 나왔음에도 이를 공개하지 않았으며(현재까지도)각주1 - 2014년 미공개 경희대학교․신한대학교 산학협력단의 보고서 내용은 2015년의 한남대 산학협력단 보고서(2015:75)에서 언급되어 있어서 그 내용을 간접적으로 확인할 수 있는데, 한남대 보고서는 “ 2014년 경희대 산학협력단·신한대 산학협력단의 연구(2014)에서는”전문가 의견조사에서도 합법화 찬성보다는 반대의견이 많아 원칙적으로 온라인 배팅의 확대를 부정하는 것으로 보임. 일반인, 전문가 및 오피니언 리더들의 인식에 기초하는 경우 온라인 배팅의 허용에 부정적인 인식이 강하게 나타났고 외국사례 및 문헌조사에 기초한 연구에서는 합법화가 불가능한 것은 아니라는 의견이 보다 많은 것으로 보임. 즉 정서적으로는 경주류 사행산업의 온라인 시장 진출에 대해 부정적이기는 하지만 실제 현행 법령의 일부 개정 및 규제 장치 마련을 통해 부작용을 최소화 시킬수 있으며 이를 통해 합법화가 가능할 것이라는 의견으로 보임.”이라는 의견을 제시하고 있다. 그로 인해 인터넷로또복권 도입문제는 공론화되지 않은 상태에서 법안이 통과될 수 있었다.

반면에 2014년 인터넷로또복권 도입 법안 제출시에는 반대하지 않던 사감위는 과거 시행해오던 인터넷(온라인)발매가 2007년부터 중단된 경마·경륜·경정이 2008년부터 인터넷 발매 허용을 지속적으로 주장해온 데 대해서는 반대 입장을 고수해왔다. 2015년 한남대학교 산학협력단에 ‘인터넷발매 허용타당성 연구용역보고서(2015.4~2015.12)’에서 “온라인발매가 도입되면 장외발매소 매출감소, 불법이용이 합법이용으로 전환되는 등 일부효과가 기대되나(2015: 141), 도박 이용 저변확대 및 도박 중독 양산 등 폐해는 통제와 규제가 어려워질 가능성이 있다‘는 연구 결과를 내놓자 이를 토대로 ‘국민적인 공감대가 형성된 이후에 추진이 필요하다’며 인터넷경마 도입 등을 무산시켰다. 이는 같이 사감위가 사행산업을 놓고도 업종별로 규제를 달리하여 형평성을 잃었다는 비판을 받고 있으므로 균형적 규제가 필요하다 하겠다.

셋째, 온라인경마 도입에 반대하는 여론과 시민단체 등의 반대에 대해 한국마사회와 주무부처와 공동 대응 노력이 필요하다.

최근 코로나 사태로 인해 말산업 자체가 붕괴될 수 있다는 위기감에서 국회를 중심으로 말산업계를 살리기 위해서는 경마중단시에도 경마 수익을 얻을 수 있는 온라인발매 도입입법을 추진하고 있다. 그런데 이런 움직임도 시민단체 등 온라인발매를 반 대하는 역풍이 일어나면 감독부처가 애써 도입을 추진하다 어려운 입지에 처할 수 있다. 따라서 사전에 온라인 발매 도입시 수혜자가 된 기관이나 단체 등은 책임지고 이해설득에 나서야 한다. 또한 감독부처 역시 소관장관이나 사감위나 국조실 등을 잘 설득하여 잘 추진이 되다가 한방에 제동이 걸리는 사태가 생기지 않도록 사행산업자와의 공동 대응노력이 필요하다.

넷째, 입법부나 언론 등도 사행산업 업종별 산업적 특수성을 고려하여 업종별 균형적 발전을 위해서라도 온라인발매 도입을 반대하지 말아야 한다.

같은 사행산업이면서 매출 5조원대로 수백배를 성장한 체육진흥투표권이나 복권은 기금규모가 줄지 않고 매년 급증하고 있다. 반면에 경마 경륜 경정은 매출이 정체내지 축소되면서 각종 제세나 기금규모가 줄고 있다. 이는 업종별로 매출확보수단이 본장이나 장외발매소로 국한된데다, 장외발매소는 신설은 커녕 기존장외도 폐쇄를 해야 하는 등 인터넷발매 등 별도의 수단이 없기 때문이다. 게다가 경마산업 등은 대규모 부지, 경마시설, 경주마 등이 수반되는 고비용구조의 장치산업이므로 저비용 매출수단은 반드시 필요하다.

따라서 법을 제정하는 국회나 규제를 하는 감독부처나, 언론, 시민단체 등도 산업적 특성을 고려하여 균형적으로 발매수단을 확보할 수 있도록 지원해야 한다. 과거 인터넷발매를 시행하다 중단을 당한 사행산업자들(경마·경륜·경정)의 입장에서는 온라인발매 재개를 위한 노력을 하고 있지만, 경륜·경정을 관장하는 문체부입장에서는 이미 체육진흥투표권이 인터넷발매를 하고 체육진흥기급 조성의 주역이 되고 있으므로 굳이 경륜·경정의 인터넷 발매 재개하는데에는 소극적 입장으로 보여 온 게 사실이다. 그래서 경마·경륜·경정의 온라인 발매 재개를 허용하지 않으려는 사감위가, 2014년부터 인터넷로또 복권을 발매할 수 있도록 기재부가 정부 입법으로 복권 및 복권기금법을 제안하여 통과(2016.12)시키는 과정에서 기재부에 대해서도 형평성을 주장하지 않았고 그 결과로 지금까지도 경마 경륜 경정 등의 온라인발매가 중단상태가 지속되고 있는 것은 정책의 불균형성에 대한 대표적인 예이다.

다섯째, 경마산업의 온라인 발매는 코로나 사태 이후 언택트 발매 수단으로 도입하는 것은 선택이 아니라 생존의 문제라 할 수 있다.

그동안 사행산업 중에서 경마·경마·경정은 끊임없이 온라인 발매를 도입하려 해왔고, 도입 필요성에 대한 연구도 수차례 해왔으므로 연구가 부족하여 도입을 못하는 것은 아니다.

전 세계적으로 경마가 중단되어도 관중없는 경마로 경마산업을 유지하고 있는 것은 온라인 발매 수단이 이미 확보되있기 때문이다. 매출 8조원대로 세계 7위의 매출 규모를 가진 한국마사회가 코로나로 인해 한순간에 경마가 중단되어 매출액을 2조원(2020년 추정)대의 나락으로 떨어진 경마산업을 살릴 수 있는 유일한 대안은 인터넷 발매이다. 따라서 장장 5개월간의 중단사태를 맞아 절박한 말산업계의 염원을 담아 추진하는 온라인발매 도입 입법은 반드시 금년 내에는 통과되는 것이 빈사 상태의 말산업계를 살리는 마지막 수단이 될 것이다.

끝으로 경마 온라인 발매는 기존 장외발매소가 안고 있는 문제를 해결하는 수단이지만 장외발매소의 폐지를 전제로 하여서는 안된다.

2016년 인터넷로또법안 도입당시에도 해외 불법 복권과의 경쟁성 제고를 위해 새로운 방식으로 인터넷 로또를 도입함과 동시에 저소득층의 일자리 창출을 위한다는 명목으로 3개년에 거쳐 2천 개소의 판매점을 추가로 신설하기로 하고, 실제로 모집에 들어갔음을 상기할 필요가 있다. 경마의 경우는 이미 고비용 구조이므로 본장 운영만으로는 적자를 볼 수 밖에 없어 장외발매소 운영은 반드시 필요한 상태에서, 온라인 발매를 도입한다고 해서 이를 장외발매소 대 체수단으로 할 수는 없다. 다만 매출 총량 규제를 받고 있는 상황에서 온라인 발매를 하더라도 매출 총량을 넘지 않도록 관리하거나 매출 총량을 넘어서는 만큼 장외발매소를 감축하는 등의 방안은 병행할 필요가 있다. 

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