[특별 기고12] 소형장외발매소는 관련법 개정과 토토의 민간위탁방식을 벤치마킹해야 한다
[특별 기고12] 소형장외발매소는 관련법 개정과 토토의 민간위탁방식을 벤치마킹해야 한다
  • 김종국 정책학박사
    김종국 정책학박사 jk1280jk@naver.com
  • 승인 2020.09.21 16:42
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"소규모 장외발매소 설치 방식으로 일자리 제공하되 민간 사업자에게 위탁운영함으로써 국민적 공감대를 확보해야"
김종국 한국마사회 경마운영본부장
김종국 정책학 박사

코로나 사태로 장기간 경마가 중단되어 경마산업이 붕괴할 지경에 이르니 온라인발매 도입을 비롯해서 여러 가지 경마를 살릴 대안이 논의되고 있다. 온라인발매(인터넷발매, 모바일발매등)도입이 최우선 과제로 떠오르고, 경마의 조속한 재개와 더불어 매출액 발생수단으로서 장외발매소는 포기할 수 없다는 중요성도 강조되고 있다. 온라인발매 도입시 장외발매소의 매출비중을 줄여야 한다며 개소 축소를 요구하기도 한다. 물론 온라인발매 도입을 하려면 장차적으로 장외발매소를 그만큼 줄여야 한다는 것이 대체적인 반응이다. 그러나 복권의 경우 영업장을 2천여개소 늘리면서(2014.9) 인터넷로또복권을 도입(2014.11.법안발의, 2016.3법안통과)했고, 인터넷로또복권 발행(2018.12) 이후 여기서 그치지 않고 2019년 5월 또 다시 3천개소의 영업장을 늘리는 결정(복권위원회)을 하였음에 주목해야 한다. 이러한 점에서 온라인발매를 도입하면 영업장을 줄여야 한다는 논리가 복권은 해당하지 않으면서도 경마에 대해서만 적용하려 한다면 그 형평성을 따져 볼 필요가 있다.

또한 경마장외발매소가 안고 있는 문제점(대형으로 인한 환경, 교통문제 등)을 해결하기 위해서는 대형장외는 줄여야 한다는 것이 온라인발매도입의 전제로 인식된다면 대형장외를 대체할 방안은 무엇인지 고민할 필요가 있다. 그러한 대안으로 최근에 자연스럽게 부각되고 있는 것이 소형장외발매소방식이다. 이를 위해 영업장 총량을 영업장 면적 총량으로 바꿔야 한다는 주장도 제기되고 있다. 그런데 소형장외발매방식이 도입되려면 국내 및 외국의 운영사례를 살펴보고 다음과 같은 방식의 법령개정이나 운영방식의 변경이 필요하다는 점을 상기하고자 한다.각주1 이하 방식은 필자가 2017년, 2018년 복권학회 학술대외에서 발표한 논문의 내용과 내용 일부를 수정하여 정리한 것임. 김종국(2017), 사행산업 경주류 인터넷발매 재개 방안 논의; 김종국(2018), 사행산업간 균형적 제도 개선 등을 통한 재정기여 확대방안; 김종국(2018), 사행산업 영업장 개설 갈등발생 및 해결 사례연구.

첫째, 경마에서의 소형장외발매소 방식은 경마선진국에서는 언제, 어디서나, 손쉽게 접근해서 마권을 구매할 수 있도록 한 보편적인 방식이라는 점이다.

먼저 프랑스의 경우는 전역에 약 11,800개의 장외발매소(발매기 17,000대 설치)가 설치되어 연간 약 700만명이 이용하고 있다(사감위, 2013;127 한양대학교 산학협력단, 세계주요국 사행산업 정책비교연구. ㈜ 정책과 평가, 2016.5.15.:82). 또한 프랑스내 경마장외발매소는 모두 PMU에서 관리하며, 유형은 PMU Cafe와 PMU City가 있다. PMU Cafe(PMU에서 관리하는 장외는 약 12,200개이며 그중 99% 이상인 PMU Cafe는 300~500㎡ 규모)는 레스토랑 및 잡화 담배판매점에 마권 자동판매기기를 1~3대 수준으로 설치했으며, PMU City는 개인이 운영하는 카페 혹은 일반 레스토랑에서 PMU로부터 허가권을 받아 수만개소를 운영하고 있다(한국능률협회, 2014).

호주의 경우는 호주는 영국식의 클럽제 경마시행 형태로써, 세계에서 가장 많은 637개의 경마시행체(클럽)과 379개의 경마장을 운영하며, 주정부가 설립 운영하는 TAB가 장외발매소(www.tab. com.au)에서 마권을 발매한다(한국능률협회, 2008: 68). 호주TAB 장외발매소 유형은 크게 에이전시(Agency)형과 라이선스 지점(Licensed Venues) 유형이 있으며 에이전시는 베팅기능 중점에 주점, 포켓볼 등을 겸한 형태로서 주로 빅토리아주에 301개, 라이선스는 프랑스 PMU카페와 유사한 형태로 기존의 까페, 주점 혹은 카페를 겸한 숙박시설에 발매기만 설치하는 형태로 NSW 지역에 2,564개가 운영 중이다(한국능률협회, 2014:131-132).

영국 장외발매시설은 1961년 합법화 되었으며 베팅샵(Betting shop) 형태로 운영되고 있으며, 2013년 기준으로 총 9,112개가 운영 중이다. 영국 장외발매시설 운영형태는 베팅만이 가능한 시설로 운영되나 최근 술집이나 카페 엔터테인먼트 기능을 갖춘 장외발매시설 도입이 논의 중이며 영국 내 베팅만 가능한 장외발매시설을 운영하는 사업자는 2013년 3월 기준으로, 403개의 인․허가권을 가지고 있다. 영국의 장외발매 시설은 베팅만이 가능한 시설로는 무려 9,000여개, 장외매출비중은 99%가 넘으며, 영국인들은 경마장을 찾아가지 않아도 신문이나 담배를 사는 것처럼 어디서나 마권을 살 수 있다(㈜ 정책과 평가, 2016)

둘째, 따라서 경마의 소형장외발매소 방식을 도입하기 위해서는 먼저 현행법상 장외발매소의 설치기준이나 법적 설치근거 등을 확보하기 위한 관련법령의 개정이 선행되야 한다

현행 장외발매소는 한국마사회에 ‘장외발매소’라는 명칭으로 설치기준 등이 명시됨에 따라, 건축물의 용도를 정하는 건축법(제3조의 5)에 장외발매소는 ’5. 문화 및 집회시설‘중에서 ’나. 집회장[예식장, 공회당, 회의장, 마권(馬券) 장외 발매소, 마권 전화투표소, 그 밖에 이와 비슷한 것을 말한다]으로서 제2종 근린생활시설에 해당하지 아니하는 것‘으로 명시하고 있다.

또한 건축법에 ’문화 및 집회시설‘로 명시됨에 따라 경마 장외발매소는 ’국토의 이용 및 계획에 관한 법률(국토법)‘ 제76조 제1항(용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 등)에 따라 동 법 시행령 제71조(용도지역 안에서의 건축제한)의 [별표 2~16]에서 정하는 ’용도지역 안에서의 건축물의 용도·종류 및 규모 등의 제한을 받게 된다. 이에 따라 경마 장외발매소는 건축법상 ‘문화 및 집회시설’로 분류하며 여기서 더 세분화된 용도로 ‘집회장’으로 명시해 놓아, 국토법이 정하는 지역에서만 설치가능하다. 여기서 소형장외발매소를 설치하려면 건물법상 기존의 ‘집회장’과는 구분하여 소규모 면적인 ‘제2종 근린생활시설’ 내에 ‘한국마사회법에 의한 마권판매소 등과 복권 및 복권기금법에 의한 복권판매점, 국민체육진흥법에 의한 체육진흥투표권 판매점으로서 같은 건축물에 해당용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 100제곱미터 미만인 것’이라는 조항을 신설하는 방안이 그것이다. 이는 현재 복권과 토토의 판매점은 모법(국민체육진흥법과 복권및복권기금법)에 영업점 명칭이나 용도가 지정되어 있지 않아, 당연히 건축법, 국토이용에 관한 법률 등에서 설치제한을 받지 않고, 소규모 면적의 ‘근린생활시설’로 보아 자유롭게 설치하고 있는 것처럼 경마의 경우도 동일한 방식으로 설치할 수 있도록 하자는 것이다.

다음은 건축법 시행령의 개정과 동시에 ‘교육환경법’의 개정이 필요하다. 현재 복권과 토토의 판매점에 대한 건축법상 용도가 지정되지 않아, 국토법에 의한 설치지역 제한을 받지 않는다. 또한 ‘교육환경보호에 관한 법률(교육환경법, 2016.2.3 제정)’의 규제를 받고 있지 않다. 이에 따라 경마 장외발매소 등은 상대적으로 학교 인근에는 설치가 불가능하지만 복권판매점과 토토판매점은 제약없이 설치하고 있는 점을 감안하여 사행산업간의 규제형평성 치원에서 소형 경마판매점 등에 대해서도 교육환경법의 적용을 받지 않도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이를 위해 교육환경보호에 관한 법률 제9조(교육환경보호구역에서의 금지행위 등)의 조항에서 심의를 받지 않아도 되는 경마 장외발매소와 경륜∙경정 장외매장의 면적에서 ‘당해 용도로 쓰이는 바닥면적의 합계가 100제곱미터 이하인 것은 제외’하도록 개정하는 것이다(면적은 예로 든 것임). 같은 사행산업이면서 복권과 토토 판매점(소형)을 학교 앞 등에서 심의를 받지 않고 설치해도 되는 것처럼(물론 자체 심의 지침으로 제한하고는 있음) 경마소형 장외발매소도 같이 규정하여 형평성을 꾀하자는 것이다.

또한 소형 경마 장외발매소방식을 도입하기 위해서는 한국마사회법 관련 조항 개정이 필요하다. 즉 한국마사회법 시행령(제7조)과 시행규칙에 ‘농림축산식품부 장관이 정하는 일정규모 이하(예 : 바닥면적 100㎡이하의 시설)의 장외발매소는 ‘마권발매와 환급에 필요한 시설’외의 시설(경주실황중계 및 환급률 표시시설 등)은 설치하지 아니할 수 있다‘는 단서조항을 신설하는 방안을 제시하고자 한다.

셋째, 외국경마에서의 소형장외발매소 방식이나 국내에서의 체육진흥투표권과 복권의 판매점(소형)은 공통적으로 경마나 경기시행 및 발매권한을 가진 사행산업 시행체가 민간사업자를 선정하여 발매영업(발매 및 환급)을 위탁하여 운영하는 방식이라는 점이다.

한국 경마의 경우는 한국마사회법에 경마시행을 하면 발매를 할 수 있도록 했고, 경마는 한국마사회만이 할 수 있도록 하면서 발매는 타인에 위임할 수 없도록 하여 결과적으로 발매도 민간위탁을 할 수 없게 규정되어 있다. 후발주자인 복권과 토토의 경우는 이러한 문제를 인식하고 발행사업자(복권위원회, 국민체육진흥공단)가 수천개소의 영업장을 개설하기 위해 직접 투자비를 한 푼도 들이지 않고도 민간사업자를 선정하여 개설 및 운영할 수 있도록 관련법(국민체육진흥법, 복권및복권기금법)에 발행사업을 민간에게 위탁할 수 있는 근거를 마련하였다. 현재 수천개소의 민간사업자를 선정하여 영업점을 개설, 운영토록 하고 사업자가 수수료를 지급하는 방식을 택하고 있다. 따라서 경마의 경우도 한국마사회가 발매권을 가지고 발매와 환급업무를 민간사업자에게 위탁하고 그 댓가로 일정수수료를 주는 방식으로 한국마사회법을 개정하는 것이 필요하다. 같은 농식품부의 관리감독을 받는 소싸움경기는 관련법(전통소싸움경기에 관한법률)에 위탁근거를 두고 민간수탁사업자를 선정하여 운영하고 있다.

. 넷째, 경마의 소형장외발매소 방식을 도입하는 것은 코로나 사태로 사업장 개설투자비가 고갈되는 상황에서의 매출확보 수단이라는 점에서 단기간내 동시에 수천개소의 사업장을 확보하자기 위해 민간에게 설치와 운영을 위탁하는 것이 전제되야 한다.

현재 경마는 법 시행령에 발매위탁을 금지하는 조항이 명시되어 있다. 경마장과 장외발매소의 설치와 운영, 말생산과 육성에는 대규모 부지나 건물 등의 시설이 필요한데 여기에 소요되는 투자재원을 조달하거나 운영을 하는데에 민간의 마케팅 기법을 활용할 필요가 있다. 토토나 복권, 소싸움경기와 같이 판매점을 민간재원을 활용하여 설치하거나 발매(판매)를 민간에게 위탁할 수 있는 근거를 신설하려면 한국마사회법 제6조를 개정해야 한다. 현행 제6조의 ‘마사회는 경마를 개최할 때에는 경마장 안에서 마권을 발매할 수 있다.’를 ‘마사회가 마권(정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 온라인마권은 제외한다)을 발매하는 때에는 허가 또는 승인된 장소외의 장소에서 발매하여서는 아니 된다.’로 개정하자는 것이다.

다음에 동법에 ‘농림축산식품부장관의 승인을 받아 단체나 개인에게 마권 발행사업(마사회가 수행하고 있는 발매사업은 제외한다.)의 일부를 위탁하여 운영할 수 있다.’는 조항을 신설하는 방안이다. 한국마사회법의 개정으로 발매업무의 민간위탁근거를 신설한 이후에는 동시행령의 제6조의 2(마권 발행 사업의 위탁 승인)에 세부시행 방안을 신설해야 한다. 즉 민간위탁 관련 세부 조항을 신설하는 방안으로 는 ‘마권 발행 사업을 위탁받으려는 자는 마사회에 마권 발행 사업의 수탁운영계획서와 수탁사업자의 요건을 갖추었음을 증명하는 서류’를 제출하도록 명시하는 것이다. 민간위탁 승인을 신청하는 조항으로서 한국마사회가 농림축산식품부장관에게 제출해야 하는 위탁운영승인 신청서에 첨부할 서류와 발매위탁에 따라 수탁자사업의 자격등의 요건, 농림축산식품부장관이 정하는 위탁 운영비 비율 등을 정하는 세부방식을 명시할 필요가 있다.

그동안 토토와 복권이 민간사업자에 위탁하는 방식으로 사업자를 선정하여 한해에 동시에 수백개소씩 약 3년에 걸쳐 2~3천개소씩 판매점을 증설할 수 있었던 것은 민간사업자가 판매점을 확보해서 신청하면 이를 승인하는 방식으로 하여 설치 및 운영에 따른 투자비는 민간사업자가 부담하고, 그 댓가로 발매액의 일정비율을 수수료방식으로 지급하기 때문에 가능했다. 이처럼 한국마사회의 소형장외발매소도 설치장소는 민간사업자가 선정하여 신청하면 마사회가 허가하고, 민간사업자는 자기의 부담으로 판매점을 설치하고 그 댓가로 발매수수료를 받아가는 방식으로 운영하면 된다.

한국마사회가 코로나19에 의한 초유의 경마중단 사태로 인한 경마산업의 위기극복을 위한 방안으로 현행 위기에 봉착한 대형장외발매소 개설 방식을 대체할 방안으로 소형장외발매소 방식을 도입하는 것을 전향적으로 검토할 때이며 이를 위해서는 여러 관련법의 개정이 필요하다. 온라인발매 도입 필요성이 2009년 중단 이후 지속적으로 제기되었음에도 현실적으로 여러 어려움에 봉착했던 점을 감안하면 소형장외발매소 설치는 더 큰 난관이 따를 수 있다. 특히 수천개소의 소형장외발매소를 한국마사회가 직영체제로 직접 설치하고 운영하는 것은 비효율적일 수도 있다. 따라서 한국마사회는 경마시행 및 발매사업권자로서 장외(판매점) 개설승인권을 행사하고 판매 수수료율을 정하는 권한을 가진다면 사회적 약자에 대한 일자리를 창출하는 명목으로 민간에게 위탁하여 운영하고 있는 토토나 복권의 판매점 위탁방식을 채택하지 않을 수 없다고 보여진다.

이 경우 기존 장외발매소가 소형으로 대체되는데 따른 인력조정 등의 문제에 대한 우려가 있을 수 있으므로 기존 장외발매소중에서 입지나 시설 여건이 우수한 장외는 현재와 같은 직영방식과 인력을 유지하여 일자리를 보전해야 한다. 불가피하게 폐쇄되는 장외의 경우는 전환배치 등을 통해 최대한 기존 인력의 고용을 보장하면서 폐쇄면적에 상응한 소규모 장외발매소를 수백~수천개소를 설치하는 방식(이에 대해서는 7월 27일 국회에서 개최된 오영훈*김승남의원 주재 ‘경마산업 정상화를 위한 긴급좌담회’에서도 공론화 됨)으로 일자리를 제공하되 이를 민간사업자에게 위탁운영함으로써 국민적인 공감대를 확보해야 한다. 새로운 운영방식이 한국마사회만의 수익을 독점하기 위한 것이라는 비난을 받고서는 제도 전환은 불가능하기 때문이다.

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