[특별 기고] 경마 온라인 발매도 온라인로또법안 심의처럼 당당히 대처해 도입해야 한다
[특별 기고] 경마 온라인 발매도 온라인로또법안 심의처럼 당당히 대처해 도입해야 한다
  • 김종국 정책학박사
    김종국 정책학박사 jk1280jk@naver.com
  • 승인 2020.09.25 14:12
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"경마 100년 대계 세워 (경마 온라인 마권 발매) 연내에는 반드시 통과시킨다는 치밀한 전략 세워야"
김종국 한국마사회 경마운영본부장
김종국 정책학박사

최근 말산업은 경마의 중단(2.23~6.18)과 무관중 경마(6.19~8.31)에 이어 경마중단(9.1~)으로 붕괴에 직면해있다. 이러한 딱한 사정에 처한 한국 말산업계에서는 축산·경마사업 비상대책위원회(위원장 권광세)가 구성되어 온라인발매 입법화 촉구에 나섰고, 8월 24일에는 김승남 의원의 경마 온라인발매를 도입하는 한국마사회법 개정안을 제출(8.25 소관상임위원회인 농림축산식품해양수산위원회에 회부)한 바 있다.

그런데 경마중단으로 2만3천여 종사자와 3조4천억 원의 말산업이 붕괴에 직면하여, 말산업을 살리려는 절박한 대안으로 제시한 개정안에 대해서도, 여전히 ‘시기상조’라던지, ‘국민정서’ 등을 운운하면서 심의를 주저하고 있다는 소식에 대해서는 안타까움을 금할 수 없다.

특히 동 법안에 대한 국회심의(8.24/ 8.31)에서 경마 감독부처인 농림축산식품부 장관과 차관은 부정적 입장을 표시하였다는데 대해서 말산업 관계자와 경마인들은 실망을 감출 수 없을 것이다. 지난 8월 24일 국회회의록에서 농식품부 장관은 “코로나 상황으로 인해서 마사회에 온라인 경마를 허용하느냐라는 부분은 또 다른 부분이 있고, 사행산업과 관련해서 생길 수 있는 여러 가지 부작용에 대해서 충분한 대비장치가 되어 있느냐에 대한 부분에 대한 사전 검토가 충분히 있어야 하며, 코로나로 인해서 마사회가 어렵기 때문에 그 탈출구로 온라인을 하는 구조로는 단순히 이 국면을 돌파하기는 쉽지 않다”며 사실상 사실상 반대의견을 표시하였다. 또한 농식품부 차관도 8월 31일 국회회의록을 보면, “온라인 경마는 공감대 형성이 좀 부족한 부분들이 있어서 우선은 온라인 경마로 일어날 수 있는 사행성 문제나 부작용을 어떻게 최소화할 방안을 마련하는 것들이 우선적으로 필요하며 정부, 사감위, 시민단체, 국회 등과 협의를 통해서 공감대가 우선 형성된 바탕에서 추진할 필요가 있지 않은가”라며 신중한(사실상 반대) 입장을 보였다. 이에 대해 정운천 의원, 위성곤 의원, 이만희 의원 등은 ‘장관이 안일한 대처를 한다(위성곤 의원)’거나 ‘온라인 경마를 실시할 것인지 여부는 지금 계속 제자리 걸음이란 말이고 어떤 노력도 없어 적극적인 대처가 필요하다’(김승남 의원)거나 ‘경마가 사행성, 도박 얘기도 많이 있지만 축산발전기금 등 농업 발전에도 상당 부분 역할을 하고 말산업 자체가 또 큰 의미가 있는 만큼 조금 더 적극적인 자세가 필요하며 도입을 전제로 놓고 발생하는 부작용을 어떻게 줄여 나가야겠다는 그런 스탠스에 서라“(이만희 원원) 며 농식품부의 적극적 입장을 주문하고 있다.

그렇다면 이미 온라인발매를 시행하고 있는 체육진흥투표권(토토)과 복권은 ‘사행성이 없어서’, ‘중독성이 없어서’, ‘국민이 반대하지 않아서’ 온라인발매를 허용하고, 경마는 그렇지 않아서 허용을 못하겠다는 것인가? 더욱이 정부입법을 주저하는 상황에서, 코로나 사태로 말산업의 붕괴를 막아 달라는 절박한 농축산인들의 입장을 대변하는 의원들이 나서서 추진하는 의원입법에 대해서 지난 회기(20대국회)에 이어서 오히려 주무부처가 나서서 반대를 한다면 법안통과는 사실상 난망하지 않겠는가?

이제 경마도 온라인로또복권 도입 법안 심의과정에서 제안부처(기획재정부 복권위원회)가 얼마나 당당하게 시행필요성을 설파하고, 심의과정에서 제기된 지적사항을 법안 실행과정에서 보완하면서 2년여 지난 시점에서야 온라인로또복권을 발매하는 등 결코 서두르지 않는 전략으로 국민적 반대를 극복해 나간 사례를 본받아야 한다는 의미에서 온라인로또법안 통과과정을 살펴보고자 한다.

첫째, 온라인로또법안은 사행성 운운보다는 저소득층 일자리 창출이 절대적으로 필요하다는 논리를 내세움과 동시에 영업장 확대를 동시에 추진하며 2년여에 걸친 서루드지 않는 전략으로 반대입장을 물리쳤다.

온라인로또 도입법안(복권및복권기금법 개정)은 2014년 11월 정부(기재부 복권위원회)가 법안제출, 2016년 법안심의 국회통과, 5년마다 변경하는 수탁사업자 변경시기 등과 연계하여 법안통과 2년 뒤인 2018년 12월 발행 개시 등 복권위원회는 장기적인 로드맵에 따라 온라인복권을 발행하였다. 더불어 온라인도입 지연에 따른 대안으로 로또법안 제출(2014년) 직후 곧 바로 영업장(판매점) 2천개소를 늘리는 계획을 통과시켜 모집을 하면서, 그 명분을 ‘유공자, 장애인 등의 일자리 창출’이라는 명분을 달아 정부가 국회, 시민단체 언론 등의 비난을 피했다. 온라인로또법안이 통과된 이후에는 세부 시행방안을 만들면서 시행시기를 수탁사업자가 변경된(2007년 8월 선정되고 2013년 8월 재선정된 나눔로또→ 2018년 3월 선정된 동행복권 각주1 동행복권은 2018년 3월 기재부 복권위원회가 복권발매 수탁사업자로 선정하였으며, 제주반도체, 한국전자금융, 에스넷시스템, 케이뱅크가 컨소시엄형태로 참가. 동행복권은 2018년 12월부터 향후 5년간 로또, 연금복권, 인쇄복권, 전자복권을 수탁발매하며 당첨금은 농협은행을 통해 지급(당첨금 5만원 이상)한다 시기 이후에 충분한 준비기간을 거쳐 온라인로또복권(인터넷발매) 발매를 개시(2018. 12.2.)하는 등 시행을 서두르지 않았다. 물론 법안 시행 전까지는 이미 온라인로또법안 제출당시에 2천여개소의 판매점(영업장)을 확대설치하는 계획을 통과시켜, 3개년에 걸처 신규 판매점을 모집선정하여 오픈하는 절차를 진행하고 있으면서 말이다. 온라인로또복권 발매시까지의 지연되는 준비기간 중에도 꾸준히 복권매출액을 늘리는 대안(판매점 확대)을 마련하여 추진하고 있었다는 것이 경마의 경우, 장외발매소라는 판매점 확대 전략을 병행 추진할 방법이 없어 온라인발매에 목을 매고 있는 것과는 다른 상황이다.

둘째, 정부입법으로 추진한 온라인로또법안은 심의과정에서의 의원 반대나 우려를 힘있는 정부부처 특유의 뚝심으로 밀어부침과 동시에 제시된 문제는 법안통과 후 실행과정에서 충분한 준비를 하여 시행함으로써 시비를 이겨냈다.

물론 온라인로또법안이 발의된 이후 입법심의과정은 순탄치 않았다. 의원 등은 입법 심의과정에서 온라인로또복권 도입이유와 내국인에게도 온라인로또복권 구매를 허용하는지 등에 대해서 따져 물었다. 법안제출부처인 복권위원회는, 지금으로는 말도 안되지만 당시는 ‘내국인에게는 발매하지 않는다’는 등의 설명을 하면서 법안심의를 통과시키는데 적극 나섰다. 의원들도 ‘내국인 구매제한 방법’에 대해 논의는 있었지만 동 법안은 당시 국회임기 말에 밀려 쌓인 법안심의과정에서 심층적인 논의가 어려운 틈을 이용하여 재경위 법안소위, 재경위 상임위, 법사위원회를 그대로 통과하여 본회의에서 조차 당초안대로 통과되고각주2 온라인로또복권발행 정부제출 법안(2014. 11. 10.제출)은 2014년 11월 11일 소관상임위에 부의되어 제331회 국회(임시회) 2차 기획재정위원회(2015. 2. 5.) 상정, 제안설명, 검토보고, 대체토론을 거쳐, 소위원회에 회부되었다. 제332회 국회(임시회) 제2~4차 경제재정소위원회(2015. 4. 29. 4.30, 5.6)에 상정되었고 제334회 국회(임시회) 제1차 경제재정소위원회(2015. 7. 3.)에 상정되었으며 제337회 국회(정기회) 제1차 경제재정소위원회(2015. 11. 9.)에 상정되어 제2~8차 경제재정소위원회(2015. 11. 16., 11.20., 11.27., 11.30., 12.3., 12.7., 12.9.) 상정, 축조심사를 거쳐 제338회 국회(임시회) 제1차 경제재정소위원회(2016. 1. 8.)에 상정, 축조심사를 거쳐, 의결(수정가결)되었으며 제339회 국회(임시회) 제2차 기획재정위원회(2016. 1. 29.)에 상정, 소위심사보고를 거쳐 의결(수정가결) 되었으며 제340회국회 (임시회) 제8차 본회의(2016.3.3.)에서 통과되었다. 국회는 임기를 마쳤다.

경마의 경우는 온라인 발매법안이 20대 국회 임기종료 직전에 상정되었으나 감독부처와의 이견으로 정책적 지원을 받지 못했다. 또한 법안의 본질과는 무관한 당시 故 문모 기수 자살 사건을 거론하며 법안심의에 반대하는 윤준호 의원의 벽을 넘지 못해 소위원회에 계류되고 말았던 것과는 대조적인 양상이었다. 경마 온라인발매는 소관 상임위(농림축산식품해양수산위원회)에는 상정 논의조차 못하고 폐기된 것과 비교해 보면 당시 기재부 복권위원회가 얼마나 적극적인 방어로 관철시켰는지를 잘 알 수 있다.

셋째, 온라인로또법안은 인쇄복권 등의 발행, 유통비용을 줄이고 구매를 편하게 한다는 명분을 내세우면서도 기존 법에서 발매장소를 제한하는 조항에 예외적으로 온라인로또발매는 제외하는 방식으로 함으로써 논란을 피해갔다.

동 법률안에 대해 소관 기획재정위원회 ’검토보고(수석전문위원 류환민)‘에서는 ”개정안은 인터넷로또를 판매할 수 있게 하려는 것으로, 복권구매자의 구매편의성을 증진시키고 복권유통비용을 절감하는 등 긍정적인 효과가 기대되며, 절감된 복권유통비용은 복권기금의 재원에 포함되어 소외계층 공익사업 등에 사용하게 되며. 복권사업과 유사한 측면이 있는 스포츠토토의 경우 인터넷을 통한 판매가 2004년부터 허용되어 현재 시행 중이며, 복권의 경우 스포츠토토에 비해 중독 우려 등이 더 낮은 것으로 조사되고 있어서 온라인복권의 인터넷판매를 제한해야 할 필요성은 크지 않다. 인터넷 스포츠토토의 매출액이 전체 스포츠토토 매출에서 차지하는 비율이 15% 내외로 유지되고 있는 점을 고려하면, 온라인복권의 인터넷판매가 복권시장에 미칠 영향은 제한적일 것으로 보이지만 다만, 향후 온라인복권의 인터넷판매에 따라 현행 제도상 복권판매인이 피해를 볼 수 있어 이들을 보호하는 정책적 배려가 필요할 것“이라는 검토의견을 주고 있다. 또한 법안심사보고서(2016.3)에서도 동일한 의견을 제시하고 있다.

온라인로또복권은 복권 및 복권기금법에 온라인복권을 인터넷으로 판매하는 근거를 마련(안 제2조제1호마목)하는 개정안으로 2014년 11월 10일 정부입법으로 제출되었다(의안번호 192385호). 당시 현행 온라인복권은 ‘지정받은 판매장소에서 복권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 정보통신망으로 연결된 복권의 발매단말기를 통하여 발행과 판매가 이루어지도록 하여’ 판매장소에 제한‘(‘지정된 장소 외에는 판매를 할 없다‘는 해석)을 두고 있었다. 개정안은 온라인복권의 정의에 ‘복권발행시스템을 갖춘 중앙전산센터와 연결된 정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권을 추가’했다, 또한 ‘지정된 장소에서만 판매할 수 있는’ 기존의 ‘온라인 복권판매자’의 범위에서 “정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권은 제외한다”라는 자구를 추가하여, 기존의 판매점에서만 판매하는 온라인복권(로또)과 구분하여, 온라인로또복권을 인터넷상에서 판매할 수 있도록 하는 것으로 2016년 3월 3일 개정되었다. 동법 개정 통과로 현재는 PC를 통해 인터넷으로만 구매할 수 있고 핸드폰 등 모바일 기기로는 구매할 수 없다.

넷째, 온라인로또법안은 의원들의 반대논리를 법안 추진 정부부처가 법안 통과 의지를 가지고 정면 대응으로 통과시킨 법안이다.

온라인로또복권 법안 제출 당시 법안 논의과정에서는 ‘내국인을 대상으로 발매하지 않고 해외에서만 구매를 허용하는 것’처럼 설명되었다. 그러나 2016년 법안 통과된 뒤에는 내국인에게도 판매를 허용하여 오늘에 이른다. 이 같은 내용은 국회의안정보시스템의 속기록에서 확인할 수 있다. 2015년 제337회국회 (정기회) 기획재정위원회회의록(2015.11.27.)을 보면(p18) 당시 김현미 의원이 인터넷 판매 비율이 높으면 우려되는 소상공인(판매점) 피해 대책을 묻는 질문에 대해 복권위원회 사무처장(이정도)은 “저희들이 인터넷 판매 조항을 이번에 개정을 해서, '국내 인터넷 판매는 전혀 아닙니다'. 해외에서 해외복권들이 국내 수요자를 상대로 인터넷으로 들어오기 때문에 저희도 국제 글로벌 경쟁 차원에서 '해외에서 우리 복권을 인터넷으로 구매할 경우에 해당되는 조항'이지 국내 판매는 인터넷 판매를 전혀 시도하지도 않고 검토하지도 않고 있습니다”라고 답을 하고 있다. 김현미 의원의 “어디에 ‘온라인복권은 해외에서만 할 수 있다’ 이렇게 되어 있는지”와 윤호중 소위원장의 “인터넷으로 구매하는데 해외인지 국내인지를 그것을 어떻게 구별을 해요”라는 질문에 대해서도 이처장은 ‘저희가 서버를 국내는 지금 전용단말기 중앙 메인 컴퓨터를 통해서 전체 전용 회선망을 깔아서 사용하고 있습니다. 그래서 온라인망을 사용해서, 무선인터넷이라든지 일반 기존 인터넷에서는 아예 접근이 안되도록 되어 있습니다. 만약에 해외 판매라고 그러면 해외에서 구매할 수 있는 그런 망 장치를 갖추어야 됩니다. 그런데 앞으로 발생할 수 있는 그런 것을 준비하기 위해서 저희가 조문을 정비하는 차원이지…“라고 답변하고 있다. 또한 박명재의원의 온라인로또복권을 해외에서만 구매토록 하려느냐는 질의(이상 p20)에 대해서도 이처장은 ”해외에서만 구매토록 하고 해외도 지금 하려고 하는 게 아니고 좀 전에 말씀드린 것처럼 해외에서 저희 쪽으로 인터넷 판매를, 시도를 많이 하니까 저희도 같은 차원에서 준비를 해 놓자는 차원에서 개념을 정의해 놓기 위한 것이며“, ”지금 현재는 복권을 전용망을 통해서, 판매점만 통해서 하는데 온라인을 통해서 할 경우에는 그런 준비를 하기 위해서 사실상 개념 정의를 하는 부분이지 지금 당장 이 법이 된다고 해서 해외에 인터넷 판매를 한다든지 그렇게 진행이 되는 건 아니다“라고. 답변하고 있다.

이후 계속된 수차례의 소위원회 위원회(2015.2.5.~2016.1.29.)나 법제사법위원회(2016.2.1. ~3.2)의 어디에서도 국내냐 해외냐의 판매장소에 대한 추가적인 논의가 없었으며, 본회의(2016.3.3.)에서도 아무런 논의없이 찬반 표결로 통과되었다(186명중 찬성 169명, 반대 10명 기권 7명).

이런 일련의 과정을 보면서 법안통과는 주무부처가 ‘이것은 내일이다’는 절박함을 가지고 추진하지 않으면 결코 통과될 수 없다는 것을 말해준다. 통과의지가 있으면 여러 반대를 적극 나서서 대응하겠지만, 그렇지 않은 경우는 정책적 지원을 기대할 수 없다는 뜻이다. 경마 온라인발매법안이 온라인로또법안의 처리처럼 정책적 지원이 절실히 필요하다는 반증이다. 코로나 사태로 인해 파산위기에 맞은 말산업은 이제 더 이상의 퇴로는 없다. 감독부처나 경마나 말산업계는 더 이상 ‘사행성 완화’, ‘국민공감대 형성’ 이라는 상투적인 법안 심의 지연전술에 휘둘리지 말고 경마 100년 대계를 세워 다시 살아날 수 있는 절호의 기회로 삼아, 연내에는 반드시 통과시킨다는 치밀한 전략을 세워 반대의견에 당당히 맞서야 한다. 토토나 복권의 감독부처가 했던 것처럼 말이다. 이제 한국마사회도 더 이상 위축되지 말고 당당히 나서야 한다. 사행성 완화 전략이 마련되야 법안을 통과시킬 수 있다는 것은 적극적으로 법안 통과에 나서기를 주저하는 소극론자들의 핑계일 뿐이다.

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