김종국
한국마사회 공정본부장
현재 사감위는 매출총량을 정하는 지표로 활용하기 위해 ‘도박중독유병률’을 조사하고 있다. 유병률 지표 때문에 경마의 매출총량은 2013년 약 1조원이 날아 갔다. 도박중독유병률이 높다며 2012년 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)가 2기 임기(2010.10~2013.10)를 마치면서 내린 결정이다. 경마는 2012년 사감위가 배정한 매출총량이 8조 7천억원으로 역대 최고였다. 이중에서 실제 7.8조원만 달성했으니 1조원을 채우지 못했다. 그런데 사감위는 돌연 매출총량 기준을 바꿔 2013년 매출출량을 8조원으로 줄였다. 경마에서 줄인 총량은 복권으로 3,300억, 토토로 3천억원이 이전 배정되었다. 그런데 이런 일이 어떻게 가능했을까? 경마는 주어진 총량을 위반한 적이 지금까지 단 한차례도 없다. 그런데 복권과 토토(체육진흥 투표권)는 사감위 출범직후부터 2012년까지 수천억을 초과했다. 필자는 한국연구재단 등재학술지인「Crisisonomy」제12권 제2호(2016.3.30)의 ‘규제정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구 ’라는 논문에서 사행산업 매출총량 배분의 불합리성과 그로 인한 사행산업 매출 시장구조가 인위적으로 경마를 억제하고 토토와 복권으로 재편되고 있음을 지적한 바 있다. 매출총량 위반은 토토가 2009년 2,227억, 2010년 2,666억, 2012년 1,019억원을 초과했고 복권이 2011년 2,750억원 초과, 2012년 1,049억원을 초과했다. 그럼에도 불이익은 없었다.
매출총량이 초과되면 발매일수를 줄이는 등의 대책을 내놓아야 하지만 토토와 복권 관장부처는 정반대의 해결책을 택했다. 즉 토토와 복권이 총량을 위반한 것은 총량이 부족해서라며 배정된 총량에서 1조원을 미달한 경마총량을 넘겨받는 방식으로 해결했다. 당시나 지금이나 경마는 매출총량규제, 영업장 총량규제, 인터넷베팅금지, 교차투표제한, 전자카드 도입강제로 발매수단이 막혀 매출액을 늘릴 방법이 없다. 반면에 복권과 토토는 유일하게 규제받던 매출총량도 무시하며 사업장 확대, 발매수단 확대등 제한이 없어 매출액은 마음 먹는데로 늘릴 수 있었다. 이때부터 사감위와 기재부(복권)와 문광부(토토)가 내세운 전략은 매출총량 배분기준의 불합리성을 내세우면서 전년도 매출액이 많은 업종(경마)이 더 많은 총량을 부여받는 기준은 불합리하다며 이를 뒤집을 논리를 내세웠다. 경마의 경우 어차피 주어진 총량을 1조원씩이나 미달하는데(심한 규제로 미달하는 것은 외면한 채) 복권과 토토는 매출총량이 부족해서 초과한 것이라며 미달된 경마총량을 넘겨받는 방법으로 ‘도박중독 유병률‘이라는 무기를 들고 나온 것이다. 지금까지도 유병률을 매출총량 배정에 활용했지만 당시의 방식으로는 일거에 매출총량을 만회할 수 없으니 유병률 높은 업종은 계속 규제를 가하고, 유병률이 낮은 업종은 아예 매출총량 규제에서 빠질 수 있는 방법을 연구한 것이다. 이렇게 나타난 결과가 사감위의 도박중독유병률 조사방법인 CPGI방식 중에서 일반인의 유병률보다 이용자의 유병률이 낮으면 매출총량규제에서 빠질 수 있도록 사감위법 시행령 제2조(별표)를 개정(2012.11)한 것이다. 사감위는 도박중독수준을 ’비문제성도박, 저위험도박, 중위험도박, 문제성 도박‘으로 분류하고 도박중독유병률은 ’중위험도박과 문제성도박‘ 비율을 합해 발표를 한다. 그런데 사감위는 매출총량을 제외할 수 있는 기준으로 일반인의 ’저위험+중위험+문제성도박‘을 합한 비율이 이용자의 ’중위험+문제성도박‘ 비율보다 낮은 경우는 매출총량 규제를 받지 않도록 예외기준을 시행령에 신설하는 방식으로 개정한 것이다. 이는 사감위와 기재부 문광부가 매출총량 초과문제를 해결하는 방법으로 유병률의 높고 낮음을 활용하기로 합의한데 따른 것이다. 사전에 시뮬레이션하여 토토와 복권의 경우는 상기 방식을 적용하면 매출총량 규제에서 빠질 수 있다는 것을 확인하고 추진한 것이다. 즉 상기 기준에 의할 경우 2012년의 경우 일반인 2만명을 조사한 결과로는 유병률이 ’저위험(8.4%)+중위험(3.9%)+문제성(1.5%)‘를 합한 13.8%인데, 이용자 유병률은 복권은 ’중위험(8.7%)+문제성(1.5%)‘를 합한 10.2%, 토토는 ’중위험(11.6%)+문제성(2.9%)‘를 합한 14.5%로서 복권은 매출총량제외 조건 충족, 토토는 근접한데 따른 것이다. 사감위의 이러한 결정에 앞서 한국연합복권(주)의 2012년 연구보고서 ｢국내 복권수요자를 대상으로 한 복권의 역진성, 사행성및 중독성 분석｣에서 중독성이 낮은 업종의 매출액 구성비는 늘리고 높은 업종의 매출액 구성비는 줄이는 방향으로 개편해야 한다는 주장이 사감위법 시행령 개정(2012.11)에 반영된 것이다. 이는 이연호 외(2013)의 ‘사행산업의 도박중독성과 총량규제 개선방안’ 연구에서 중독성이 낮은 업종의 매출액 구성비는 늘리고 높은 업종의 매출액 구성비는 줄이는 방향으로 개편해야 한다고 주장이 뒷받침하고 있다. 사감위는 2012년, 당시 도박중독유병률을 낮추는 명분으로 ‘도박문제관리센터’를 신설하면서 순매출액의 일정비율(0.35%)을 ‘분담금’(연간 175억원 정도)을 부과하는 사감위법 개정을 추진하였다. 동시에 토토는 유병률이 낮다며 사감위법 규제에서 제외시키려는 한선교의원 법안을 심의하는 과정에서 기재부는 복권은 토토보다 유병률이 더 낮다며, 사감위에 ‘분담금’ 신설을 받아들이는 조건으로 복권도 제외시키는 법안을 추진했으나 막판에 의원들의 반대로 무산되었다. 이후 사감위는 분담금 부과조항을 신설하는 사감위법개정안이 통과(2012.5)되자, 시행령의 ‘매출총량 적용기준’(령 제2조)을 개정(2012.11)하여 전년도 매출액이 큰 업종에 많은 총량을 부과하는 기준을 대폭 변경하였다. 이에 따라 2009년부터 이때까지 사행산업 전체매출액에서 가장 큰 매출비중을 차지하던 경마는 전년도 매출총량 기준으로 가장 많은 총량을 부과받던 방식은 폐지되고 유병률이 높은 업종의 매출총량은 유병률이 낮은 업종으로 이관시킬 수 있는 방식으로 변경되었다. 전년도 실적등을 감안하여 2012년 최고 8.7천억원의 매출총량을 받던 경마는 2013년 매출총량을 1조원을 삭감당하면서 이를 토토와 복권에 넘겨준 것이다. 금번 필자는 새로 발표한 한국연구재단의 등재학술지인 ‘사회연구’(통권 제29호, 2016.6.30발간) 논문(‘사행산업 도박중독유병률 활용 정책에 대한 고찰’)에서 유병률 조사방식의 문제점을 지적하면서 이용자 조사방식을 폐지하고 도박중독유병률보다는 ‘도박중독 경험률’을 매출총량 배정의 중요한 기준으로 삼아야 한다고 주장하고 있다. 토토와 복권은 전국 수천개소의 판매점이 있으나 이중에서 200~500여명을 조사하는 것은 사실상 일반인 대상의 조사이며 경마는 30여개소의 사업장에서 조사하는 이용자조사인데 이를 동일한 잣대로 비교하는 것은 불합리하다. 이미 여러 학자와 사감위보고서(2014)에서 ‘이용자 대상의 유병률조사는 폐지해야 한다’는 주장은 실현되야 한다. 사감위(2014) 조사결과에서 일반국민의 사행산업 ‘이용경험률’은 복권 69.7%, 경마 39.8%, 토토 25.2%, 경륜 28.7%, 경정 21.0% 등으로 나타났다. 주변에서 가장 손쉽게 구매할 수 있어 접근성이 좋을수록 사행성 중독성을 더 확산시키거나 몰입할 가능성이 높은 데 그것을 나타내는 지표가 바로 ‘도박이용경험률’이다. 따라서 현재의 불합리한 유병률조사 방식으로 매출총량을 정하는 것은 부당하다는 주장에 귀기울여 사감위는 도박중독유병률 못지 않게 중요한 의미를 갖는 ‘이용경험률’을 매출총량을 설정하는 주요기준으로 삼아야 한다. 또한, 합법사행산업의 매출총량을 어떤 업종에 더 몰아주느냐 하는 방식보다는, 불법시장에 대해 어느 업종이 단속실적이 좋은 가를 따져, 불법단속실적 만큼을 매출총량에서 늘려주는 방식을 전향적으로 도입해야 할 것이다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr