선제적 법개정을 통한 복권 성장과 규제완화 비결 전략 - 김종국 기고문
선제적 법개정을 통한 복권 성장과 규제완화 비결 전략 - 김종국 기고문
  • 권순옥
    권순옥 webmaster@horsebiz.co.kr
  • 승인 2016.08.25 11:28
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김종국 한국마사회 공정본부장
(서울과학기술대학교 IT정책전문대학원, 스포츠문화복권정책학과 박사과정)

복권은 2018년 매출목표가 6조원이다. 기재부 소속 복권위원회가 2012년 3조 1,800억 규모일 때 우리나라 복권의 적정규모를 4조 5천억으로 잡고 연평균 11.2% 성장 목표로 잡은 수치이다. 이는 기재부 복권위원회가 ‘복권제도 중장기발전 방향 정책토론회’(2014.4.10)에서 밝힌 내용이다(Money Week, 2014.4.11자). 경마가 2008년 이후 7조 원대를 넘어서지 못하는 위치에서 보면 대단한 목표이다. 복권은 2003년 로또복권(‘02.12.2발매개시) 광풍(1등 누적배당금 470억 발생 등)의 여파로 역대 최고인 4조 2,342억을 기록했다. 이때의 토토는 283억, 경마는 6조 1,730억이었다. 복권매출 8조를 달성하기 위한 기재부의 전략은 복권에 대한 사행산업통합감독위원회(사감위) 규제의 불합리성을 부각시켜 복권기금조성에 장애가 되는 규제에서 빠지는 전략이다. 이에 따라 복권은 전자카드 도입에서 빠지고, 사업장은 늘리고, 인터넷로또복권을 판매하고, TV광고를 실시하고, 신용카드로 복권을 구매토록 하는 등의 일련의 규제완화 내지 철폐 및 복권진흥에 복권위원회가 적극 대응하는 방식을 취해왔다. 규제완화에 걸림돌이 되는 관련 법령은 기재부가 선제적으로 개정 또는 신설하면서 다음과 같은 복권진흥책을 펴왔다. 먼저 매출총량 규제에 예외이후 사감위의 매출총량정책이 복권성장의 걸림돌이라면서 매출총량규제 기준을 바꾸는 정책을 관철시켰다. 2012년 사감위와 기재부(복권위)가 합의하여 사감위법 시행령을 개정(2012.11)하여 매출총량 배분정책을 바꾸었다. 도박중독유병률 기준으로 이용자의 유병률이 일반인의 유병률보다 낮은 경우 매출총량규제에서 제외될 수 있도록 한 것이다. 물론 이는 시행령 개정전에 시뮬레이션을 통해 제외가 가능하도록 기준을 설정한 것인데 이는 사감위, 복권위, 문화체육관광부(토토)의 사전 협의를 거친 결과이다. 다음은 매출증대에 필요한 복권을 지속적으로 개발해 온 것이 복권의 지속성장을 유지하게 하는 비결이다. 복권이 2014년 3.2조원으로 피크 때보다 줄어든 것은 로또광풍 해결책으로 1매당 구매기준액을 2천원에서 1천원으로 인하하고, 미적중시 배당금 이월을 2회로 제한(시행령 6조)하는 입법에 따른 것이다. 또한 적중 확률 825만분의 1인 로또 속성상 미적중에 따른 피로감 때문에 고객이탈이 이어진 때문이기도 하다. 이러한 부진을 만회하기 위해 나온 복권위는 연금복권은 출시(2011.7)시켜 상당한 인기를 끌며 복권성장을 견인하였다. 이러한 복권의 종류를 신설하는 것은 복권위의 승인만 받으면 되도록 입법이 되어있다. 복권법에는 이러한 종류의 발행근거를 명시하지 않아도 복권위 결정(승인)만으로 발행이 가능하다. 그러나 연금복권도 시간이 갈수록 인기가 떨어지면서 곧 한계에 달했다. 이에 대한 타개책으로 기재부 복권위원회가 내세운 카드는 판매점의 확대였다. 로또 판매점(연말기준)은 ’02년 5,197개, ‘03년 5,122개소에서 ’04년 8,039개소로 급증하였고 ‘06년 7,631, ’07년 7,356, ‘08년 6,918, ’09년 6,631, ’10년 6,477, ‘11년 6,337, ’12년 6,209, ‘13년 6,095개소(출처 : ‘규제정책 비교 통한 사행산업 영업장 설치개선논의’, 필자의 한국연구재단 등재 학술지인 한국비교정부학회, 6.30발간 논문)이다. 로또복권은 2002년 출시한 이후 2005년까지는 총 9,845개소(누적 개소)를 설치하였으나, 판매실적 부진 등으로 반납함에 따라 매년 줄어들고 있다. 이에 따라 기재부 복권위원회는 2014년 9월 4일 국민의 복권구매 편리성을 높이고, 취약계층 일자리 창출 등을 위한다는 목적으로 2014년부터 3년에 걸쳐 연간 10% 수준으로 추가모집 (2014년 610명 예정)하여 2000여개의 로또판매점을 늘리는 계획을 국무회의에 상정, 통과(‘14.11)시켜 매년 6백개소씩 3년간 총 2천개소 모집에 들어갔다. 사감위의 규제가 서슬퍼런 시절임에도 복권위는 판매점 확대 계획을 관철시킨 것이다. 이와 동시에 기재부는 복권의 해외진출 명분을 내세우며, 과거 한때 인터넷로또 도입을 추진하다 정무위원회반대, 여론비판 및 보안성문제로 철회(2006.10.27, 복권위원회 제25차 안건인 ‘전자복권발행 관련 재검토안‘)되었던 인터넷로또복권의 도입을 다시 진행하였다. 2014.11월 기재부 정부입법으로 인터넷 로또복권 도입을 위한 ‘ 복권 및 복권기금법’ (이하 복권법) 개정안을 발의(2014.11)한 뒤 1년여만에 국회를 통과(‘16.3.29)시킴으로써 연내쯤에는 인터넷으로도 로또복권을 구매할 수 있게 된다. 연금복권도 인터넷으로 구매 가능하므로 전자복권과 함께 로또복권은 인터넷으로도 구매가능한 시대가 열렸다.
복권이 인터넷로또 발행근거를 복권법에 신설하는 방식도 절묘하다. 온라인로또복권 도입하면서 직접적 근거를 신설하는 방식이 아니라, 관련법 조항을 개정(2016.3)하면서 온라인복권의 정의(제2조)에 ’정보통신망을 통한 판매방식(온라인로또복권을 의미)‘을 명시하고 온라인 판매제한자(제6조)에서 ‘정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권은 제외’한다는 문구를 추가(신설)하는 방식을 택하여 직접적인 논란을 피했다.
그런데 기재부가 이러한 막강한 힘을 발휘하면서도 필요한 경우 철저히 법적근거를 확보하면서, 사감위와의 사전 교감을 통해 원하는 방향으로 일을 성사시키고 있다. 이는 과거 10여개 부처에서 개별법에 의해 발매하고 있던 복권(주택복권, 체육복권, 기술복권, 복지복권, 기업복권, 자치복권, 관광복권, 보훈복권, 기업복권)을 온라인복권으로 통합발매하려다 국회로부터 로또복권 발매근거가 없이 불법으로 발매한다는 고발(프레시안 ‘03.2.25, ’로또 법적대응 잇따라‘)을 받은 경험을 반복하지 않기 위함이었다. 당시 10여개의 복권이 난립하였으나 인쇄복권 방식으로는 매출액을 올리는데 한계에 직면하자 기재부가 나서서 온라인복권(로또복권)으로 통합발매에 나섰으나 발행근거 시비를 맞게 되자 법제처에서 ’복권의 동질성이 유지된다면 기존 법에 근거해서도 로또식 온라인 복권을 발행할 수 있다‘는 유권해석을 내렸다(법제처, 법령해석 정보, 알기 쉬운 법령 만들기, 정비기준 및 자료실, ’로또복권의 법적근거와 세금’). 그럼에도 시비가 계속되자 기재부는 ‘복권및복권기금법’을 제정(2004년)하여 개별복권을 폐지하고 사실상 온라인복권인 로또복권으로 통합시켰다. 이로써 복권시장은 즉석식·추첨식의 인쇄복권이나 키노 등 전자복권이 있기는 하지만 예나 지금이나 복권매출액의 95%정도는 로또복권(온라인복권)으로 재편된 것이다. 온라인복권으로 통합되면서 복권법에 의해 기재부는 과거 개별복권을 발행하던 복지부,법무부,여성가족부,지경부,중기청,문화부,교육부등 행정부처를 비롯하여 과학기술진흥기금, 국민체육진흥기금,근로복지진흥기금,중소기업진흥기금,사회복지공동모금회,보훈복지의료공단, 제주도특별회계, 산림환경기능증진기금등 법정배분사업(법23조1항)과 공익사업(서민주거 지원, 국가유공자복지,소외계층복지,문화예술진흥,재해재난구호등)에 지원(법 23조3항)해오고 있다.
이처럼 복권은 사행산업에 대한 비난에도 불구하고 독보적으로 비난을 피해가며 성장시킨 것은 기재부의 힘도 작용하지만, 치밀한 법적 기준을 확보하며 추진하는 전략에 기인한다. 사감위가 경마등 사행산업에 대해 TV광고를 금지하고 있지만 복권만이 TV홍보를 하고 있는데 대해 의아해 하겠지만 이는 복권법에 가능하도록 규정한데 기인한다. 사감위의 지침에 따라, 사행산업에 대해서는 방송광고나 극장광고는 이미지광고나 공익성캠페인 협찬고지만 가능하고 직접·간접·가상광고는 불가하다. 사행산업광고는 사감위의 사전심의에 의해 사실상 제한되며, 모든 사행산업 광고는 사감위 소속 “사행산업 광고자율심의위원회”의 사전심의가 필수(사행산업 광고 자율심의규정 제3조)인데 복권에 대해서는 복권 및 복권기금법(제7조)에서 광고는 ‘복권위원회’의 승인을 받도록 되어있다. 그런데 사감위에서는 복권위원회의 심의에 대해 사실상 규제를 하지 않으므로 복권위원회의 승인만으로 현재 복권에 대해서만 TV광고(당첨자 추첨시 복권기금으로 수혜받는 대상의 인터뷰 등 홍보)를 하고 있다. 즉 경마 경륜 경정 카지노, 토토, 소싸움 등은 사행산업광고 자율심의위원회의 사전승인을 받지만, 복권과 외국인카지노만은 복권위원회의 사전승인을 받도록 되어있으며 현실적으로 복권만 TV광고가 이루어지고 있다. 이 같은 복권에 대해서만 예외적으로 허용되는데 대한 의문이 생기는 데는 기재부가 미리 법적 근거를 확보하고 있다는 사실을 모르는데 기인한다. 일례로 경마등에 대해서는 신용카드 결재를 할 수 없도록 유권해석을 내렸다(2006.3월 재정경제부는 복권에 대해, 동년 6월4일에는 카지노 경마등에 대해 카지노칩이나 마권은 ‘물품’이나 ‘용역’이 아니고 ‘현금대용화폐나 조건부유가증권이기 때문에 신용카드로 구입할 수 없다 함). 이에 대해 기재부는 복권및복권기금법(제5조)와 시행령(제3조의2)을 개정(2011.6.27)하여 현금으로 구매하기 어려운 추첨식복권, 즉석식전자복권, 추첨식 인쇄전자결합복권 등에 대해서는 신용카드로 판매할 수 있는 근거를 신설하여 대응했다. 경마 등은 여전히 시행근거법의 개정을 추진하지 않아 지금까지도 신용카드로는 구매가 불가능하다. 기재부는 인터넷로또(온라인복권) 판매근거가 신설(복권및복권기금법 제2조, 2016.3개정)되자 곧 이어 시행령에 신용카드 결제방식이 허용되는 복권의 종류에 전자적 형태의 온라인복권을 추가(제3조의2 제3호 개정)하는 개정안을 발의(2016.5.3 기재부 보도자료)하는 등 온라인복권(로또)에 대한 신용카드 규제를 개선하기 위해 즉각적으로 대응하고 있다. 물론 이 개정안에 대해서는 시민단체인 `도박을 반대하는 시민사회모임`이 신용카드 복권 구매를 허용하면 "국민에게 빚을 내서 도박하도록 사행심리를 확산·조장해 서민 가정을 파괴하고 국가 경제가 파탄 날 것"이라며 개정안 철회를 요구(연합뉴스 2016.6.2자)하고 나섰지만 쉽게 물러설 기재부가 아니므로 귀추가 주목된다. 그 밖에 기재부(복권위)는 사감위 초기 유일한 규제인 매출총량만 규제받으면서도 매출총량을 초과하자 총량이 부족하게 배정되었기 때문이라며 발매제한 권고도 무시하고 사감위법 시행령을 개정하여 총량초과문제를 해결한 바 있다. 또한 전자카드 도입에 대해서도 복권위는 사감위 출범 초기부터 현재까지 복권의 전자카드는 할 수 없다는 전제하에 도입방안 연구용역등을 진행하고 있지만 도입을 할 것이라고는 생각되지 않는다. 한편 복권위는 수천개소의 판매점 개설, 복권 발행 전산프로그램 개발 및 운영에 필요한 자금을 국가재정으로 투입하지 않고도 가능했던 것은 기재부가 복권발매를 민간에게 위탁 및 재위탁(복권법 제5조)할 수 있도록 하였기 때문이다. 단 한푼의 자금 투자없이도 복권발행 법적권한을 복권위가 갖고, 판매방식, 위탁수수료율 결정을 복권위원회의 승인만으로 가능하도록 한 복권법 체계로 인해 복권은 지속성장이 가능한 길을 보장받은 것이다.
그렇다면 기재부 복권위원회가 다른 사행산업과 달리 모든 규제에서 빠지겠다는 자신감은 어디서 나오는 것인가? 이는 다름 아닌 복권은 유병률이 가장 낮기 때문에 규제를 가정 덜 받아야 한다는 논리에서 나온다. 이에 대한 근거로는 복권위가 2003년부터 전문여론 조사기관에 의뢰하여 매년 전 국민을 대상으로 실시하는 복권및복권정책인식조사를 들 수 있다. 복권 관련 인식공감도(복권이 있어 좋다 등)와 사행성 인식정도 등에서 매년 개선이 되고 있다는 수치와 타 산업(경마,카지노,주식)에 비해 복권이 사행성 인식이 낮다는 등의 유리한 수치를 근거로 시민단체나 정부관계자 설득, 언론 홍보를 비롯한 연구용역 결과보고서에 활용하여 복권 규제완화 정책을 이끌고 있다. 이러한 차별적 홍보 및 정책추진 전략으로 인해 복권은 ‘사행산업중에서는 가장 건전하니 가장 적은 규제를 받아야 한다’는 논리로 사감위의 규제를 피하면서 지속적으로 성장하고 있는 것이다.

작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr

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