사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법 체계 개편방안 <3>
본지는 이번 호부터 김종국 한국마사회 경마본부장의 ‘사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법체계 개편방안: 타 사행산업과의 규제 형평성 확보 측면에서의 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안을 중심으로’라는 논문을 소개합니다. - 편집자 주
Ⅳ. 사행산업 정책의 규제 및 장려법적 사례 분석
1. 사감위 규제정책상의 사례 분석
(1) 매출총량의 차별적 제한
매출총량은 표면적으로는 모든 업종이 적용을 받는 것으로 보이지만 사감위법과 시행령 개정 이후에는 토토와 복권은 도박중독유병률이 일정 비율 이하에 해당하면 매출총량마저도 적용을 받지 않는 규정을 명시했다. 사실상 유일한 규제를 받던 매출총량마저도 규제를 받지 않을 수 있는 길을 열어둔 것이다. 그렇다면 사감위법은 토토와 복권이 제외된 경마(경륜·경정)와 카지노 규제법으로 불러야 할 형편에 놓여있다.
(2) 영업장 총량 차별적 제한
토토, 복권은 매출총량만 규제하고 영업장(판매점)이나 기타 규제는 전무하며 경마는 장외발매소 운영개소를 동결(30개소)했으나 토토, 복권은 설치수에 제한을 받지 않아 각각 6천 개소 이상의 판매점을 운영한다. 교차투표제한은 경마장에서 시행되는 경주를 다른 경마장에서 송신하여 발매를 하는 교차투표의 경주수도 전체 경주의 50%를 넘지 못하게 했다.
(3) 전자카드제 선별적 강제
토토는 사감위 출범 당시 전자카드는 2011년부터 도입키로 했으나 2014년 상반기까지 자체 시행방안 마련, 2017년부터 전자카드제 전면시행토록 수정했다가 2016년 6월 29일 열린 사감위 제88차 전체회의에서는 ‘판매점을 대상으로 한 전자발매통제시스템을 구축(’15~17년 시범운영, ‘18년 전면실시)’하는 것으로 결정했다.
복권은 처음부터 전자카드를 도입하지 않기로 하였으나 형평성 시비로 2014년 계획에서 2014년에 전자카드 도입 타당성 및 구매 상한선 준수방안 연구 후 2015년 상반기까지 전자카드 시행 여부 등을 결정토록 했다. 그러나 사감위 제88차 회의에서는 복권위원회가 ‘전자카드 시행과 관련해 도박중독위험군 예방 치유대책 이행계획 내는 때에 복권의 전자카드 실시 여부를 검토’하는 것으로 의결해 언제 전자카드를 시행할 것인지는 알 수 없다.
사감위는 처음부터 경마(경륜·경정·카지노)에만 전자카드 시범 운영을 요구해 현재 시범운영을 하고 있다. 사감위 2015년 5월 30일 전체회의에서는 2018년부터 현금 구매는 중단하고 전자카드로만 구입토록 하는 구상과 함께, 경마·경륜·경정 전 사업장의 20%까지 확대실시토록 한 바 있다.
(4) 인터넷발매 선별적 허용
토토는 인터넷베팅을 허용하고 복권은 전자복권을 발매중이며, 복권도 로또의 인터넷판매를 허용하는 복권및복권기금법이 2016년 3월 개정됐다. 경마는 판매점을 대체내지는 보완할 수 있는 인터넷발매는 시행근거가 없어 못하고 있다. 실명으로 계좌를 개설해야만 구매할 수 있도록 하는 전자카드는 토토, 복권에는 적용하지 않고 경마만 도입토록 했다. 이로써 경마는 사실상 모든 발매수단이 동결·봉쇄되었으며 매출총량을 제한을 받고 있다.
2. 업종별 시행근거법상의 사례 분석
(1) 체육진흥투표권(토토) 관련법 체계
체육진흥투표권(토토)은 국민체육진흥공단(이하 공단)은 국민의 여가 체육 육성 및 체육 진흥 등에 필요한 재원 조성을 위해 체육진흥투표권 발행 사업을 할 수 있도록 시행 권한이 부여되어 있다(국민체육진흥법 제24조).
국민체육진흥법의 토토발매 관련 법체계 ■(법) ●(령) ▲(규칙)
>>국민체육진흥법 (‘16.5.29개정), 시행령(‘16.12.30개정)>근거
>법의 목적>○국민체육을 진흥하여 국민의 체력을 증진하고, 건전한 정신을 함양하여 명랑한 국민 생활을 영위하게 하며, 체육을 통하여 국위 선양에 이바지(법1조)>■
>토토발행>○국민체육진흥공단은 국민의 여가체육육성 및 체육진흥등에 필요한 재원조성을 위해서체육진흥투표권 발행사업을 할 수 있음(법24조)>■
>승식 종류>○투표권의 종류(승식), 투표방법은 대통령령으로 정함(법24조)>■
>>○체육진흥투표권의 종류는 승부식,점수식,혼합식,특별식이며 세부승식은 장관이 승인(령26조)>●
>판매소설치>법규정 없음-장관이 정함>-
>민간위탁>○장관의 승인을 받아 개인이나 단체에 발행사업을 위탁하여 운영(법25조)>■
>>○발행사업 위탁승인,수탁사업자요건, 발행사업 위탁운영 범위,위탁운영비,사업계획승인과 감독>●
>인터넷베팅>○ 규정없음-유권해석으로 시행>-
경기 단체에서 시행하는 체육 경기에 대해 경주 결과를 맞추면 배당금을 지급하는 토토를 발매한다. 공단은 별도 경기인프라 시설 투자 없이 국내 및 해외경기에 대해 경기사용 로열티만 지급하고 발매하면 된다. 토토는 공단이 시행권을 갖지만 발매는 직접 하지 않고 개인이나 단체에게 위탁해서 발매한다(법 제25조). 민간수탁업체가 판매점 개설 및 운영, 발매시스템 개발, 투자, 운영을 맡아 시행하므로 공단은 위탁수수료만 지급하고 발매 사업을 시행한다. 토토의 발행 계획 등은 공단이 감독부처인 문광부의 허가나 승인을 받아야 하므로 정부의 관리감독 하에 이루어진다.
가. 발행승식: 장관 승인시 제한 없이 시행가능
경마와는 달리 토토는 적중 확률이 수백만 분의 1이 넘는 승식에 대해서도 장관의 승인만 받으면 제한 없이 시행이 가능하다. 이는 발행승식을 국민체육진흥법에서 정하지 않고 시행령으로 정하되(승부·점수·혼합·특별식), 세부 승식은 장관의 승인을 받도록 해 토토는 사행성에 대한 시비 없이 수 십가지의 승식을 자유롭게 개발해 시행하고 있다.
나. 판매점: 장외판매소 명문조항 근거 없이도 판매점에서 설치·판매가능(미금지)
토토의 경우 시행근거법인 국민체육진흥법에서는 토토의 발매방식인 승식을 법으로 정하지 않고 시행령에 위임했다. 토토는 대통령령으로 정하는 바에 따라 장관의 승인을 받아 단체나 개인에게 위탁해 운영하도록 했다(법25조). 수탁사업자는 발행하려는 토토의 발행대상이 되는 운동경기와 투표방법에 대해서는 국민체육진흥공단에 ‘체육진흥투표권의 종류와 투표방법등’에 대한 발행계획서를 제출해 심사를 받도록 했다(령 27조). 판매점설치는 수탁자가 판매점 설치운영 계획을 공단(문광부)의 승인을 받아 법적 제약 없이 설치하고 있다.
다. 인터넷발매: 금지 조문이 없으므로 판매 가능(미금지)
국민체육진흥법에 토토 인터넷발매를 직접 허용하는 조문이 없음에도 인터넷 발매가 가능한 것은 발매 방식을 법에서 특별히 제한을 두고 있지 않고 수탁자가 국민체육진흥공단의 승인을 받으면 되므로 수탁사업자가 인터넷발매 계획을 포함해 공단에 승인신청을 하면 공단이 장관의 승인을 받아 시행하도록 한 법체계 때문이다.
법제처는 토토는 인터넷발매 금지규정이 없으므로 인터넷발매 계획에 대해 장관 승인을 받으면 발매할 수 있다고 유권해석(2008.12.17)을 내렸다. 인터넷발매도 발매 방식에 해당된다며 법에서 특별히 제한을 두고 있지 않으므로 장관의 승인을 받아 시행하면 된다는 논리다.
라. 발매 민간위탁: 법에 위임 근거 명시
토토는 국민체육진흥법을 개정해 시행근거를 명시(1999.8.31 법제22조의3)할 때부터 발매업무를 개인 또는 단체에 위탁하도록 해(법25조) 현재는 ㈜케이토토가 수탁사업자다. 공단은 사업시행 권한과 위탁업체에 대한 사업 승인 권한만 가지고 있으며 일체의 판매점 시설투자나 발매와 관련한 마케팅 등은 수탁업체가 행한다.
마. 기금 납부: 체육진흥기금 납부(레저세 없음)
토토는 발매로 얻어지는 수익금 중에서 기금만을 납부하며 레저세 등의 원천세를 납부하지 않는다. 매출액의 50~70%를 환급금으로 돌려주고 사업비를 제외한 나머지 50%정도를 체육진흥기금으로 연간 1조원을 체육진흥기금 사업에 사용한다. 토토와 경륜·경정 관장부처인 문광부 입장에서는 경륜·경정은 레저세를 납부하지만 체육진흥기금에 기여하지 않으므로 토토를 통해 체육진흥기금을 조달하는 효자 종목으로 육성하는데 주력하고 있다.
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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