규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구 <1>

헌법의 평등권 조항에 따라 모든 사람은 물론 사행산업 업종에 대해서도 평등한 대우, 규제가 이루어져야 합니다. 타업종과 형평성이 보장되고 규제 내용도 공정하게 이루어져야 하지만, 현실은 그렇지 않습니다. 특히 경마에 대한 규제는 지나치게 과도하고 불공정해 성장은커녕 정체되고 있는 현실입니다.

국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)는 국내 사행산업에 대한 규제 정책의 평등성·형평성·공정성에 대한 검토를 통해 사행산업간 공동 발전 방향을 제시하고자 ‘규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구’를 발표했습니다.

논문은 불법시장을 합법시장으로 끌어들일 수 있도록 사감위의 정책 패러다임을 전환시켜야 하며 이를 통해 사행산업자들은 불법시장을 상대로 합법시장을 확대하는 공동 목표를 향해 상생 방안을 모색해야 한다고 주장하고 있습니다. 은 제288호부터 본 논문을 연재합니다.

본 논문은 필자가 한국연구재단 등재 학술지「Crisisonomy」 Vol.12 No.2, 145-166에 기고한 ‘A Study on the Impact of Regulatory Policy on the Gambling Industry in Korea(규제 정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구)’ 내용 중 영문 도표 수치 등을 최근 기준으로 일부 수정해 기고했습니다. - 편집자 주

I. 서론
국내 사행산업은 경찰청 허가로 행해지는 복표 발행 등 사업과 사행산업통합감독위원회(사감위)의 규제를 받는 경마·경륜·경정·소싸움경기·체육진흥투표권(토토)·카지노·복권의 7종이다.

합법 사행산업의 매출 규모는 20조원 대인데 반면에 법의 통제를 받지 않는 불법도박시장은 75조원이다(사감위 2012). 불법 온라인 도박 참여는 집이나 PC로 참여하며 스포츠토토가 가장 많고(67%) 스마트폰으로는 불법토토(82.7%) 참여자가 가장 많아 스마트기기를 이용한 불법 온라인 확산은 토토를 중심으로 이뤄질 가능성이 높다(한국도박문제관리센터 2015).

그런데 온라인 불법 도박 시장은 규제가 어려워 사실상 통제가 불가능하다. 인터넷베팅이 허용되는 토토의 경우는 불법 인터넷토토가 판을 치면서 20대 참여(46.7%)가 가장 많고 쉽게 게임에 접근할 수 있어 중독성이 심각하다. 온라인 도박 참여자는 손실액보다 수익금이 많다는 경험을 하게 되면 지속적으로 도박에 참여할 가능성이 높은데 이용자 33.7%가 수익금이 1일100만 원, 최고 2억까지 경험이 있다고 응답해 도박의 늪에 빠져 도박중독자가 될 가능성이 높다(상게서 2015).

즉 불법 온라인도박은 시간적 제약 없이 24시간 내내 참여할 수 있어 도박 중독성 통제는 매우 어려운 상황에 이르고 있다. 반면에 복권과 경마의 경우는 오프라인 판매점 중심으로 이루어지므로 접근성이 제한되고 확산에도 한계가 있어 규제나 통제가 가능하다.

접근성의 한계 등으로 인해 복권과 경마는 사실상 성장의 한계를 맞아 현상유지·성장 또는 정체를 맞고 있다. 복권과 경마의 중독성 문제는 규제를 통해 어느 정도 통제가 가능한데 반해 불법 온라인 도박의 경우는 사실상 중독성의 통제는 불가능하다.

한편 사행성은 한번 당첨되면 수억 원을 받을 수 있다는 기대 심리와 관계 있는데 맞추기는 어렵지만(로또 825만분의1, 토토 수백만분의1) 당첨금은 수억 원에 이르는 로또와 토토가 경마(적중확률 수십 분의1, 당첨금은 수십 배 이내)보다 월등히 높으면서도 현실은 경마를 중심으로 규제가 이루지고 있다. 이로 인해 현재 국내의 합법사행산업시장은 경마는 정체 내지 침체, 복권은 현상 유지 내지 성장, 토토는 점유비를 나날이 확대하고 있다.

이는 2008년 사행산업통합감독위원회(사감위) 출범 이후 경마·경륜·경정·카지노는 사업장 증설 불허, 발매 수단이 억제된 반면 복권과 토토는 매출 총량만 규제하는 등 비대칭적 규제의 결과이다. 경마의 경우는 2002년 7조원 대에서 2014년에도 7조원 대인 반면 토토는 2002년 283억 원에서 2014년 3조원대로 급성장했다(복권백서2014).

이러한 사행산업간 불균형적 성장이 이용자의 취향 변화, 사업 운영자의 마케팅 부재 등의 요인이 아니라 인위적인 정책의 결과라면 규제의 공정성·공평성·형평성 등에 대한 논의를 할 필요가 있다.

즉, 감독부처의 역량과 의지가 반영된 결과이거나 규제 당국(사감위 등)이나 정책 이해 집단(시민단체 등)의 특정 사행산업에 대한 편견이나 불공정한 규제 때문인지에 대한 심층적인 현상 파악과 원인 분석이나 대응이 필요하다고 본다.

따라서 본고에서 논의하려는 내용은 사행산업간 불균형적 규제 정책의 문제점을 파악하고 특히 갬블산업을 바라보는 국민의 따가운 시선과, 규제 일변도 정책으로 확대되는 불법 시장 등 문제점을 알아보고, 불법 시장을 합법적 시장으로 유도하기 위한 검·경등 국가 공권력과의 협력 체제 강화, 네트워크 구축을 경마산업의 안정적 성장 방안을 도모하며 합법적 갬블산업인 경마와 같은 산업적 특성을 지닌 경륜, 경정이나 사설 토토 등의 불법사이버 단속, 이를 위한 업종간의 연대 강화 및 감독부처의 인식 전환 도모를 통해 사행산업의 안정적 성장 방안 등을 제시하는데 논문의 목적이 있다

II. 이론적 논의 및 선행연구
1. 사행산업 규제정책 관련 이론적 배경
1) 사행산업에 대한 규제 이론
‘사행산업(射倖産業)’이란 일반적으로 인간의 사행심을 이용하여 이익을 추구하거나 관련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업 즉, 우연에 의해 이용자에게 재산상의 이익과 손실을 주는 행위를 하는 산업으로 정의된다

사행산업통합감독위원회법(제2조)의 규제를 받는 국내 사행산업은 경주의 승패를 맞추는 경주류로서 경마·경륜·경정·전통소싸움경기·체육진흥투표권과 복권, 카지노로 구분된다. 이러한 사행산업에 대한 규제 정책 이론으로는 Kingma(2008)의 도박에 대한 규제모형(금지·공익·위험 모형)이 있다(Kingma는 유럽의 다양한 게임 산업을 대상으로 사행산업이 변화하는 과정을 네덜란드를 중심으로 유럽사례를 연구해 금지모형(Prohibit Model)과 공익모형(Alibi Model), 위험모형(Risk Model)로 구분했다(문혜정(2014), ‘세계복권동향과 한국복권의 발전전략에 대한 연구’, 한국전략경영학회 춘계학술대회 논문발표자료에서 재인용).

네덜란드의 갬블시장에 대한 규제에 대해 연구한 Kingma의 연구를 보면 유럽의 복권, 카지노, 슬롯머신, 경마 등 사행산업이 변화해가는 과정을 네덜란드를 중심으로 사행산업에 대한 규제 모형을 단계적으로 금지모형, 공익모형, 위험모형 세 가지 단계로 구분했다.

사행산업의 규제모형
Model/특징>Prohibit Model(금지 모형)>Alibi Model(공익모형)>Risk Model(위험 모형)
시기>1950년대 이전>1950~1980년대>1990년대 이후
도박의 의미>Sin>Vice/Policy>Entertainment
정치적 전략>충돌>타협>일치
도박법의 이론적 근거>사회문제>정당성>경제성
수익금사용처>개인>공익>공익+사익
주요 고려사항>개인도박>불법도박>과잉도박
사업권>불법기업>독점>고위험 조직
통제기관>치안>법적규법, 사회가치>사회과학, 복지
국가형태>민족국가>복지국가>위험사회
출처: Kingma(2008) 인용 재구성, 문혜정·최성진(2014) 인용

여기서 1950년대 이전에는 도박으로 인해 개인적으로 병적 도박 등 사회문제를 일으키는 죄악(Sin)이라 해서 도박을 통제의 대상으로 보고 사행산업을 금지모형(Prohibit Model)으로 인식했다. 이때 벌어들이는 수익금은 사행산업을 운영하는 기관의 재정으로 사용(Nibert, 2000)함으로써 국가의 입장에서는 불법 도박 기업을 단속(금지)의 대상으로만 보는 것은 어쩌면 당연한 시각이었을 것이다.

다음 단계의 사행산업은 1950년대에서 1980년대에 이르는 공익모형(Alibi Model)인데 이때는 사행산업이 일부 사회문제를 야기하므로 부도덕하게 인식(Vice/Policy)해 통제의 대상으로 보기는 하지만 이해관계자가 상호 타협점을 찾아가면서 법적인 발행근거를 가지고 발행을 하는 정당성을 확보하면 사행산업의 수익금은 좋은 이유를 가진 곳에 사용하므로 공익적으로 수행해야 한다는 인식으로 공익성을 인정받는 시기이다. 이 시기에 사행산업에 대한 문제는 주로 불법 인터넷 도박이었으며(김도우 박경래 이창무, 2012) 이때 사행산업의 규제는 법적 규범이나 사회적 가치를 기준으로 통제했다(문혜정·최성진, 2014).

1990년대 이후의 사행산업의 모형은 위험모형(Risk Model)으로서 사행산업을 금지의 대상이 아니라 종합오락적 성격(Entertainment)을 가지고 있으며 법적으로 복권의 발행을 규정하는 것이 아니라 경제적 효과만 있으면 복권을 발행할 수 있다(이연호·조택희, 2013)고 봐서 경제성(공익과 사익)을 추구하는 대상으로 인식했다.

사행산업 운영자는 영리 사업자가 될 수 있다고 봤지만 한편으로 과열 구매로 인한 과잉 도박의 통제가 중시됐는데 이 시기는 사행산업에 기술이 적용된 시기로서 사회 전반에 걸쳐 인터넷이 확산되면서 거버넌스적으로 대응하지 않으면 국가적으로 위험해질 수가 있다고 봤던 시기다(문혜정, 2014).

국내에서는 토토나 복권에 대해서는 공익모형 또는 위험모형 측면에서 기금을 통한 사회적 기여로 진흥의 대상이 되고 있으나 유독 경마에 대해서는 금지모형에 가까운 징벌적 규제를 가하고 있어 정체 내지 침체의 원인이 되고 있다.

이는 유병률이라는 기준을 업종별 규제의 잣대로 삼아 유병률이 높으면 규제, 낮으면 진흥의 대상으로 보고 유병율 높은 업종의 총량을 낮은 업종으로 분배하는 정책을 쓰고 있기 때문이다.

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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