“경마는 복권과 달리 과학적 추리를 수반하는 지능 싸움”
“경마는 복권과 달리 과학적 추리를 수반하는 지능 싸움”
  • 이용준
    이용준 webmaster@horsebiz.co.kr
  • 승인 2018.06.25 13:48
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사행산업을 경주·복권류로 구분하는 기준에 대한 정책적 논의: 경마·체육진흥투표권·복권의 복권·경주류로 분류 타당성을 중심으로

한국 사행산업 규제는 사행산업통합감독위원회(사감위)가 사행산업 건전 발전 종합 계획을 통합, 입안하고 사행산업자에 시달해 관리, 감독합니다. 사감위는 임의적으로 경주류와 복권류로 분류하는데 이 분류 기준은 학술적으로 정립된 것이 아닙니다. 특히 복권류에 체육진흥투표권을 묶어 경주류에 비해 규제의 강도를 비교적 완화된 기준으로 적용하기 위한 분류라는 비판이 제기되는 실정입니다.

국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2017년 8월 25일 열린 복권학회 하계학술대회에서 논문 ‘사행산업을 경주·복권류로 구분하는 기준에 대한 정책적 논의: 경마·체육진흥투표권·복권의 복권·경주류로 분류 타당성을 중심으로’를 발표했습니다.

복권학회 논문집인 「4차산업혁명시대 기술발전에 따른 복권정책」(2017, p47~p65)에 실린 본 논문은 체육진흥투표권의 경주·복권류의 분류와 관련한 역사적 배경과 새로운 분류 기준을 적용할 필요성 등을 제시하는 것을 목적으로 현 분류 기준의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제시하고 있습니다. 은 2018년 6월 25일 발행하는 제328호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주

1. 서문 (초록)
한국의 사행산업에 대한 규제는 사행산업통합감독위원회(사감위)가 경마·경륜·경정·소싸움 경기·체육진흥투표권·복권·카지노를 대상으로 사행산업 건전발전 종합계획을 통합, 입안하고 사행산업자에 시달해 통합, 관리 감독한다. 이들 업종에 대해서는 업종별 특성에 맞게 매출총량 등 규제 정책에 차등을 둬서 관리한다.

이를 위해 사감위는 법상 분류 기준이 있는 것은 아님에도 임의적으로 경주류와 복권류로 구분하고, 경주류는 경마·경륜·경정으로 구분하고 복권류는 복권과 체육진흥투표권으로 분류해 관리한다. 그런데 이러한 분류 기준은 학술적으로 정립된 분류 기준은 아니며 복권류에 체육진흥투표권을 묶어 경주류에 비해 규제의 강도를 비교적 완화된 기준으로 적용하기 위한 분류라는 비판이 제기되고 있다.

특히 전자카드의 경우 일부 업종에는 강제적으로 적용하고 일부 업종에는 제외하는 것으로 정책 방향을 정하면서 전자카드를 강제하는 업종인 경마와 경륜, 경정을 묶어 ‘경주류’로 칭해 경주류에 대해서만 전자카드 도입하도록 하고 세부 도입 방안에 대한 연구용역을 발주(2016)하는 등의 방법으로 당초 전자카드 도입에서 제외하기로 한 복권과 체육진흥투표권과 구분하기도 했다.

복권은 운(運)에 의해서만 당첨자가 정해지고 당첨금을 지급하는 방식인데 경기 결과를 맞추기 위해 경주 관련 자료 등을 분석하는 등의 기술(技術)이 요구되는 경마와 체육진흥투표권은 그 성격이 동일하다는 점에서 오히려 ‘경주류’로 분류함이 타당하다는 주장이 제기되고 있다. 체육진흥투표권과 복권을 복권류로 분류한 것은 영업장, 환급금, 세금 체계, 민간위탁 등에 유사성이 있으므로 복권류로 분류한 것이라는 반론이 있기는 하다. 하지만 참여 원리상 경마와 체육진흥투표권은 운보다는 기술이 수반되고 패리뮤추얼 방식에 의해 발매액에서 비용 등을 제외한 환급금을 적중자에게 균분한다는 특성을 고려하면 경주류로 분류해 같은 정도의 수준으로 규제를 함이 타당하다.

경마는 과거 10년 동안 매출 7조원대로 정체지만, 체육진흥투표권은 약 200배(2002년 283억, 2015년 4.4조원)로 비대칭적으로 성장했다는 점에서 경주류로의 균형적인 관리가 필요하다 하겠다.

따라서 본고에서는 체육진흥투표권의 경주류, 복권류의 분류와 관련한 역사적 배경과 새로운 분류 기준을 적용할 필요성 등을 제시하는 것을 목적으로 현 분류 기준의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제시했다.

키워드: 체육진흥투표권, 경주류, 복권류, 패리뮤추얼, 한국표준산업분류

Ⅰ. 문제 제기
체육진흥투표권(토토)은 복권이 아니다. 그런데 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)는 복권과 토토를 묶어 ‘복권류(福券類)’라 하고 경마(競馬)·경륜(競輪)·경정(競艇)을 ‘경주류(競走類)’라고 부른다. 체육진흥투표권(토토)을 전통적으로 이미지가 부정적인 경마와 분류하고 상대적으로 이미지가 괜찮은 복권에 편승하려는 의도가 깔린 분류 방식이다. 그런데도 다들 별생각 없이 경주·복권류로의 분류를 받아들이는 분위기이다.

통계법에 의한 한국 표준산업분류(제10차 개정, 2017.1.13, 통계청 고시)에서는 ‘대분류상의 R. 예술, 스포츠 및 여가관련 서비스업’에 대해 경마, 경륜, 경정장, 소싸움경기장은 911. 스포츠서비스업, 9111경기장 운영업, 91113. 경주장 및 동물경기장 운영업으로 분류(고시 p753)한다. 복권발매는 912. 유원지 및 기타오락관련 서비스업, 9124. 사행시설괸리 및 운영업, 91241. 복권발행 및 판매업(각종 복권을 발행하거나 판매하는 산업 활동)’으로 분류하고, 경마·경륜·경정 장외발매는 91249. 기타사행시설 관리 및 운영업(p760)으로 분류한데 따른 것이 아닌가 하는 의문이 제기도기도 한다.

이와 관련해 필자는 한국연구재단 등재학술지인 「Crisisonomy」 제12권 제2(p147)의 ‘규제 정책이 사행산업 시장 구조에 미치는 영향 연구’라는 논문에서 “사감위는 사행산업을 관리감독하면서 편의상 경주류(경마·경륜·경정·소싸움경기법)과 복권류(복권·체육진흥투표권)로 구분하고 있다(김종국, 2017:1). 이는 한국문화관광연구원(2008: 176)이 최초로 분류(‘사행산업 이용실태 조 사분석 및 총량조정 연구’)한데서 기인하지만 추첨으로 결과를 맞추는 복권과 구분해 경기 결과를 맞추는 체육진흥투표권(토토)은 경마등과 같이 경주류로 분류하는 것이 타당하다”는 주장을 한 바 있다.

복권은 말 그대로 추첨(抽籤)방식으로 당첨번호를 맞추거나 긁어서 모양을 맞추는 방식이다. 어떠한 추리(推理)나 분석(分析)이 필요하지 않고 요행(僥倖)만 있으면 된다. 경마(경륜·경정)는 복권과 달리 경주의 승패 결과를 맞추는 과학적 추리가 수반되는 지능(知能) 싸움 방식이다. 선수·기수나 말의 기량, 과거 성적 자료 등을 분석하거나 보트의 성능과 운전자 기술을 토대로 결과를 예측하는 추리 게임이다. 이런 면에서 축구 경기 결과를 맞추는 토토나 경주 우승마를 맞추는 경마가 게임 원리가 같다. 순전히 숫자를 맞추는 복권과는 완전히 다르다. 토토가 경주류로 분류돼야 하는 이유다.

경주류와 복권류로 구분하는 것은 법적 분류 기준에 의한 것이 아니다. 사감위가 임의적인 판단으로 분류한 것에 불과하며 이를 언론 등에서도 그대로 수용해 굳어진 것이다. 그렇다면 체육진흥투표권을 경주류로 분류하지 않고 복권류로 분류하는 것은 무엇일까? 여기에는 체육진흥투표권이 탄생한 배경과 체육진흥투표권과 복권의 발행 주체, 발행 방법, 세금 체계, 민간 위탁, 환급률 등 유사성 등의 원인이 있다고 보인다. 하지만, 복권류로 분류를 함으로써 타 경주류와의 차별성을 부각하면서 사행산업 중에서는 가장 거부감이 적은 복권에 체육진흥투표권이 편승해 업종별로 차별적인 규제를 통해 특정 업종에 대한 집중적인 규제를 피해가려는 고도의 정책적 판단이 작용한 것이 아닌가라는 의심을 사고 있다.

따라서 본고에서는 체육진흥투표권의 탄생 배경(관련 법·령 개정 등)과 복권류와 경주류의 참여와 관련한 특성(순수한 운에 의존하거나 운과 기술에 의존하는), 운영 방식, 세금 체계 등을 비교함으로써 복권류가 아닌 경주류로서 분류해 관리해야 하는 필요성에 대해 논의하고자 한다.

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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