사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로 <11>
토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
경마는 인터넷발매를 도입하려고 수년 전부터 법 개정을 추진해왔으며 최근의 개정 방안은 1) 경마장 안에서 문구 삭제 2) ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’에 따른 정보통신망을 이용해 발매할 수 있고 이 경우에는 경주를 시행하는 해당 경마장에서 마권을 발행한 것으로 본다(2016.4 추진 방안)는 방식으로 추진했다.
그런데 복권의 경우는 온라인로또복권 도입 개정 방안을 직접적인 시행 근거 조문 신설이 아닌, 기존에 금지된 방식 중에서 ‘온라인로또복권’은 제외하는 예외적 허용방식으로 개정하는 방식을 택해 논란을 피했고, 결과적으로 이루어낸 것이다.
즉 로또복권의 법적 명칭(복권및복권기금법 제2조)은 ‘온라인복권’이며 온라인복권은 ‘중앙전산센터와 정보통신망으로 연결된 복권 발매 단말기에서 출력된 복권’을 의미했으므로 법상 ‘인쇄복권(추첨·즉석식)’이나 인터넷을 통해 발매하는 복권인 ‘전자복권(즉석·추첨식)’에 해당하지 않는 것으로 보았다.
따라서 인터넷로또 복권을 도입하기 위해서 복권및복권기금법을 개정하면서 1차적으로 제2조(용어정의)의 ‘온라인복권’에 ‘중앙전산센터와 정보통신망을 통해 전자적 형태로 발매되는 복권’이라는 자구를 추가했다. 법 개정 전의 ‘온라인복권(로또복권 제외)’ 정의에서 “온라인복권을 판매하는 자는 계약에서 정한 판매 장소 외에서는 발매할 수 없다”라고 해 발매 장소를 ‘오프라인’에 한정했으나 2차적으로 동 조문인 제6조를 개정했다.
즉 “온라인복권(정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권은 제외한다)을 판매하는 자는”이라는 단서 조항을 달아 전자적 형태로 발행하는 ‘인터넷로또복권’은 계약에서 정한 장소에서 판매할 수 있는 복권으로 해석하는 방식으로 허용하는 방식을 취한 것이다. 어느 조문을 보아도 ‘온라인로또복권’을 ‘직접적으로 도입하는’ 자구는 찾아볼 수 없는 ‘예외적 허용 방식’을 택한 것이다. 개정 이유도 ‘온라인복권 수요자의 구매 편의를 높이고 해외 판매의 기반을 마련하기 위함’으로 밝히고 있다.
5. 2016년 4월(한국마사회 자체 추진)
복권이 법 개정에 대해 언론이나 시민단체가 인식하지 않도록 공론화하지 않은 상태에서 복권 및 복권기금법을 개정해 인터넷로또복권 시행근거를 확보하자 한국마사회는 경마의 인터넷발매 재개를 위한 법안 추진에 박차를 가해 한국마사회법 개정안을 <표13>과 같이 마련했다.
그동안 연구 용역 등에서 제시됐던 연구 결과와 인터넷발매 매출액의 납부지를 정하는 법안이었다. 동 법안을 발의할 의원을 찾고자 노력했으나 19대 국회가 임기가 끝나는 중이고, 여전히 경마에 대해서 입법 제안을 제출해 줄 의원을 확보하지 못해 동 개정안도 검토에 그치고 말았다.
한국마사회 전략기획실의 검토보고서(2016.4)에 따르면, 한국마사회법 제6조 제1항의 ‘경마장 안에서’라는 문구를 삭제하고, 제6조 제2항에 온라인 발매 근거를 마련하며 온라인 발매 매출액의 레저세 납부지 조정과 관련, 경주를 시행하는 경마장에서 발매한 것으로 본다는 조문을 신설하는 것으로 했다.
Ⅴ. 복권 인터넷발매 벤치마킹 통한 법 개정 추진 방안
1. 한국마사회법상 ‘경마장 안에서’ 자구가 갖는 제약 철폐 필요성
2008년 법제처는 인터넷경마베팅은 시행 근거가 없고, 체육진흥투표권(토토)은 인터넷발매 근거가 있다고 유권 해석으로 내려 사행산업통합감독위원회(사감위)가 경마 인터넷발매를 금지했다. 따라서 본고에서는 지금까지의 법 개정안을 토대로 가장 최근에 인터넷발매(로또) 도입 법안을 성공시킨 복권을 벤치마킹해 한국마사회법의 개정안과 구체적인 추진 방법을 제시하고자 한다.
토토의 근거법인 국민체육진흥법에 ‘인터넷발매’라는 자구가 있는 것이 아니다. 법상 인터넷발매는 발매 방식의 하나이며, 발매 방식은 장관의 승인을 받으면 할 수 있도록 한 법조문에 따라 공단이 승인을 받아 시행했으니 적법하다는 것이다. 경마는 ‘경마장안’에서 발매해야 하며, 경마장 외에서 발매는 법에서 ‘장외발매소’만 정하고 있고, 인터넷발매는 ‘경마장내’ 발매가 아니고, ‘경마장외발매소’의 승인 조건에 해당하지 않으므로 근거가 없다는 취지이다.
결국 마사회법 제6조 ‘경마장 안에서’라는 자구가 인터넷 경마 베팅을 발매하지 못하도록 하는 족쇄다. 경마가 인터넷발매 도입 사전 분위기 조성을 위해 ‘국민적 공감대 형성, 경마에 대한 이미지 개선’등을 내세우며 고군분투하고 있는 것에 비하면 매우 공격적인 방식으로 기재부가 직접 정부 입법으로 추진해 관철했다.
그렇다면 ‘경마장 안에서’라는 자구는 언제부터 명시된 것이며 이를 명시할 때는 ‘인터넷발매’을 금지할 목적으로 신설한 것일까? 답은 ‘전혀 아니다’라는 것이다. 이에 대해서는 이미 필자가 언론(말산업저널, 제219호, 2017.5.8)에 발표한 자료를 인용해 설명하고자 한다. ‘경마장 안에서’라는 자구는 <표14>와 같이 2001년 한국마사회법을 개정(법률 제6572호, 2001.12.31, 일부개정)하면서 신설됐다.
그렇다면 2001년 개정된 한국마사회법에 ‘경마장 안에서’라는 자구와 ‘경마장 외의 장소’라는 자구가 신설된 배경은 무엇일까? 과거 농림부의 관리 감독을 받아오던 당시 한국마사회는 88 서울올림픽 승마경마장 건설을 담당한 바 있고, 1988년 서울올림픽 이후에는 대통령이 여러 부처로 분산된 체육시설관장부처를 일원화하라고 체육청소년부에 지시를 했다. 체육부는 경마장을 체육시설관장 일원화 문제의 요체로 보고, 경마의 관장 부처를 농림수산부에서 체육청소년부(체육부가 ’91.1.31부로 명칭 변경)로 이관토록 정부조직법을 개정(1990.12.18 국회통과)해 1992년 1월 1일부로 이관시켰다(한국마사회 반세기사, 1993: 129-131).
경마의 관장 부처가 2001년 1월 29일부로 농림부로 환원되기 전까지 경마는 문화관광부(종전 문화체육부) 관장으로 넘어갔고 경마는 경륜, 경정, 체육진흥투표권과 함께 문광부의 관리 감독을 받게 되었다. 체육청소년부가 경마를 관장(‘92.1.1부)할 당시에는 경마를 마필개량증식과 축산 진흥보다는 스포츠인 경마 시행 위주로 운영됐다.
그런데 경마가 문광부로 넘어간 뒤 1998년 이전까지는 장외발매소의 인허가가 전무했으며 비로소 1998년 들어서 5개소의 장외발매소 허가(현재의 대전·대구·부산·광주·중랑 장외 개장)가 있었는데 개장 과정에서 시민단체 등으로부터 많은 반대를 받게 되면서 장외발매소는 사회 문제화되기 시작했다. 이후 2001년 한국마사회가 농림부로 이관되면서 대대적인 한국마사회법이 개정되면서 당시 문제가 된 장외발매소의 설치 근거를 시행령(제6조)에서 법으로 이관했다. 개정 전 시행령은 1992년 5월 29일 한국마사회법을 ‘전부 개정’하면서 <표15>와 같이 최초로 ‘장외발매소’라는 자구가 시행령에 ‘경마장 외의 장소’로 신설됐다.
이 당시 한국마사회법(1993.3.6. 타법개정)에는 제6조(승마투표권) 제1항에 ‘마사회는 경마를 개최하는 때에는 승마투표권을 발매할 수 있다’라고만 명시할 뿐 ‘장외발매소’나 ‘경마장 안에서’라는 자구는 찾아볼 수 없고 시행령(1992.5.29.개정)에 명시됐다. 시행령에 있던 ‘장외발매소’의 설치 승인 근거를 한국마사회법에 명시한 것은 2001년 한국마사회법 전부 개정을 하면서이며 이때 ‘경마장 외의 장소’라는 자구에 상응해 <표14>에서와 같이 종전에는 없던 ‘경마장 안’에서 라는 자구가 한국마사회법에 신설된 것이다.
그런데 당시 법 개정을 할 당시 ‘경마장 안에서’라는 문구를 삽입한 것은 향후 ‘인터넷발매’를 금지할 목적으로 삽입한 것은 아니었다. 즉, 당시 ‘경마장 안에서’라는 자구는 마사회법의 ‘장외발매소’라는 자구에 대응하는 개념으로 삽입한 것일뿐 경마장 외의 장소에서 발매하는 ‘인터넷발매‘을 금지할 목적으로 삽입한 것을 아니었다는 사실이다.
그런데 ‘경마장 안에서’라는 자구 삽입으로 인해 한국마사회는 별도의 ‘인터넷발매근거’를 신설하지 않고는 인터넷발매를 할 수 없게 되는 전연 예상하지 못한 처지에 놓이게 된 것이다. 따라서 ‘경마장 안에서’라는 경마의 발전을 저해하는 가장 대표적인 조문이므로 자구는 반드시 삭제해야 한다는 결론에 이른다. <다음호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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