‘불법 온라인사행산업 단속·방지 특별법안’, 불법게임 단속대상 포함 필요해
‘불법 온라인사행산업 단속·방지 특별법안’, 불법게임 단속대상 포함 필요해
  • 황인성 기자
    황인성 기자 gomtiger@horsebiz.co.kr
  • 승인 2019.07.08 10:24
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우연성 인한 게임 결과물, 현물화 시 불법도박 발전 가능성 있어
게임규제 정책 공식 논의 없어···형평성 차원에서 검토 제기

[말산업저널] 황인성 기자= 7월 3일 열린 제4차 사행산업 정책 연구포럼에 참석한 김종국 정책학 박사(한국마사회 경마본부장)는 토론자로 참석해 ‘게임·도박·불법사행산업의 경계와 단속 및 중독문제에 대한 논의’라는 주제로 발표했다.

사행산업 정책 연구에 대한 학자로서의 경험과 함께 일선 사행산업 현장에서의 경험을 바탕으로 게임에 스며들고 있는 사행성에 대한 논의와 그 경계에 있는 사례 등을 짚어봤다. 관련 내용을 그대로 옮겼다.

7월 3일 열린 제4차 사행산업 정책 연구포럼에 참석한 김종국 한국마사회 경마본부장은 토론자로 참석해 ‘게임·도박·불법사행산업의 경계와 단속 및 중독문제에 대한 논의’라는 주제로 발표했다 ⓒ미디어피아 황인성
7월 3일 열린 제4차 사행산업 정책 연구포럼에 참석한 김종국 정책학 박사(한국마사회 경마본부장)는 토론자로 참석해 ‘게임·도박·불법사행산업의 경계와 단속 및 중독문제에 대한 논의’라는 주제로 발표했다 ⓒ미디어피아 황인성

 

*본 기고문은 제4차 사행산업 정책연구 포럼(2019.7.3.)에서 필자가 토론자료(‘게임과 불법사행산업의 경계’(황승흠)에 대한 논의)로 발표한 것을 정리한 것임

황승흠(2006)은 게임은 놀이라는 인간활동이자 오락을 하는 행위이며 게임물은 게임을 할 수 있게 하는 도구로서 게임물을 이용하는 게임행위에 사행성이 있을 때 도박 및 불법사행산업의 문제가 된다면서 이것이 ‘도박의 문제’이며 ‘불법사행산업’의 문제가 된다고 한다.

그는 종전 논문에서 “게임은 합법이라서 진흥의 대상이지만 사행행위는 불법이라서 금지의 대상이므로 양자는 반드시 구분돼야 한다(2006:71)”라고 한 바 있다. 또한 제4차 사행산업 정책연구 포럼(2019.7.3)의 발제문에서 황승흠은 「게임과 불법사행산업의 관계에 대해서는 2007년 「게임산업진흥에 관한 법률(2006 제정)」개정으로 ‘사행성게임물은 게임물이 아니라는 것을 명확히 규정(p7)’하고 있고, 사행성게임물은 그 자체로서 유통이 금지되므로 사행성게임물을 이용한 사행산업이라는 것은 존재하지 않으며(p5), 이를 불법사행산업으로 보는데 문제가 없고(p3), 우리나라에서는 게임과 불법사행산업과의 ‘경계’에 어떤 사행산업은 존재하지 않으며(p5), 사행성게임물로 판단되는 조건인 ‘우연성’과 ‘재물‘ 요건에 대해서는 법해석에 따를 수 밖에 없으며(p9), 불법사행산업의 경계‘게임물의 이용을 통하여 획득한 유·무형의 결과물을 환전 또는 환전 알선하거나 재매입을 업으로 하는 행위가 금지(p8)해야한다」며 불법 환전 금지의 중요성으로 제시하고 있다.

이에 대해 필자는 다음 세 가지 관점에서 토론의견을 제시했다.

1. 게임이 도박, 불법사행헹위와 불법사행성게임물이 되는지의 경계(境界)에 대한 논의

도박(賭博)은 “요행수를 바라고 불가능하거나 위험한 일에 손을 댐”, “돈이나 재물 따위를 걸고 주사위, 골패, 마작, 화투, 트럼프 따위를 써서 서로 내기를 하는 일”(한국행정연구원, 2017)로 정의된다. 도박에 대해서 외국의 경우는 게임, 게이밍, 갬블, 갬블링 등의 다양한 용어로 사용되고 있다.

국내법적으로는 ‘사행산업’(사행산업통합감독위원회법), ‘게임산업’(게임산업 진흥에 관한 법률)으로의 구분이 법적으로 명확하고 관리하는 법이 별도로 제정되어 있다. 그러나 ‘사행행위’와 ‘게임’은 용어와 관련법의 차이에도 불구하고 외형상으로는 합법이지만 실제 운영상으로는 불법에 해당되는 경우가 많아 단속을 해야 하지만 합법과 불법의 구분 경계가 명확하지 않아 합법을 가장한 불법이 성행하는 것을 현실적으로 막기 어려워 가장 큰 문제가 되고 있다.

우리나라에서 게임물은 관련법에 따라 게임위로부터 등급분류를 받아야 합법적 게임이 된다. 허가를 받지 않는 게임은 불법게임물이 되고, 이로 인한 게임물을 이용한 게임행위는 붑법도박이 되어 도박죄로 처리대상이 된다. 그런데 현실적으로는 '국가에게 인가 받은 합법게임‘이라고 광고까지 하고 있지만 이러한 게임은 대부분 불법도박과 다름이 없다.

그렇다면 ’게임의 탈을 쓴 불법도박‘(게임메카, 2018.1. 25)에 해당하는 게임이 법망을 피해 운영되고 있음에도 ’게임과 불법도박‘을 구분해야 하는 게임위가 왜 이러한 가상베팅 게임을 허용하고 있는 걸까?

돈이 걸린 베팅게임을 도박으로 볼 수 있으려면 핵심적인 두 가지 요소는 바로 '재물(財物)'과 '우연성(偶然性)'이다. 게임을 통해 ‘우연성’에 따라 얻어지는 아이템이 돈으로 환전할 수 없으면 ‘재물’에 해당하지 않는 합법게임이지만 동 아이템(게임머니 ; game money)을 실제로 돈으로 환전(換錢)할 수 있으면 불법도박이 될 수 있다. 실제로 이러한 가상베팅 게임들 중 상당수는 게임머니를 실제 돈으로 환금할 수 있는 비공식적 창구를 두고 있으며 공식적으로는 게임 내부에 환금 시스템을 갖추고 있지 않다. 그러나 사실은 소위 '머니상(商)'이라고 불리는 사설 환전상(換錢商)을 통해 게임머니를 돈으로 환금할 수 있어 '머니상'만 거치면 가상 베팅 게임은 순식간에 도박이 되어 버리는 구조다 (게임메카, 2018.1.25.). 실제 가상베팅 게임 등은 그 자체로는 불법이 아니더라도 게임머니를 순식간에 실제 돈으로 환전할 수가 있는데 불법으로 환전하는 순간 많은 게임이 불법도박이 된다.

특히 다중접속역할수행게임(MMORPG)내에서 게이머가 일정금액을 내고 확률에 따라 아이템을 지급받는 경우 현금결재를 유도하는 확률형 아이템일수록 게이머들이 우수성을 보이기 위해 많은 돈을 들여 아이템을 뽑으려는 충동으로 사행성을 높여 게임중독에 빠지는 고질적 병폐를 안고 있다(이코노미스트, 2019.6.23).

2. 게임과 불법도박, 불법사행산업에 대한 단속 방안에 대해

사행행위는 예외적인 허가를 통해 실정법적으로 인정되며, 이로 인해 불법사행행위의 개념이 성립된다. 사행산업은 개별 법률에 의거해 공공기관 및 지방자치단체를 통해 수행되는 카지노업, 경마, 경륜·경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기 등 특정 사행행위영업을 의미한다. 따라서 불법사행산업의 개념 역시 ‘사행산업’의 개념과 마찬가지로 개별 법률을 통해 허가 받지 않은 카지노업, 경마, 경륜·경정, 복권, 체육진흥투표권, 소싸움경기 등 특정 불법사행행위영업으로 이해할 수 있다.

개별 법률상 규제기관과 경찰청과의 관계에서는 동일한 불법사행산업에 대해 행정질서벌 (과태료)과 행정형벌(벌칙)의 구분을 통해 차별적인 업무를 수행하고 있다. 사행산업통합감독위원회의 경우 불법사행산업에 대한 규제영역의 포괄성은 규정되고 있으나, 감시 권한만을 인정하고 있다. 그러나 실질적인 규제 권한이 주어지고 있지 않다는 점에서 불법사행산업에 대한 직접적인 규제 주체로 역할을 하고 있지는 못한 것으로 판단된다.

불법사행성 게임물에 대한 단속권한은 문체부(게임콘텐츠산업과), 경찰청, 게임물관리위원회 등이 '환전 및 불법 개‧변조 게임물 근절 단속을 실시하거나, 불법 게임조작 프로그램(일명 게임핵*) 유포자 및 사설서버 운영자에 대한 합동단속을 하고 있다.

따라서 불법사행행위나 불법사행성 게임의 근절을 위해서는 이들 불법행위에 대한 결재수단을 차단하는 것이 가장 중요하다. 현재 합법 사행산업 중에서는 복권과 체육진흥투표권(토토)에 대해서만 인터넷 구매가 가능하며, 복권의 경우는 신용카드 구매가 가능하고 합법토토는 가상계좌에 현금을 입금하여 구매를 할 수 있다. 경마, 경륜 경정 등에 대해서는 인터넷발매가 안되며 신용카드로 구매를 할 수 없다(2006년 재정경제부 유권해석). 그러나 로또복권은 현금으로 직접 구매하기 곤란한 인터넷으로 구매할 때는 신용카드로 구매할 수 있도록 하였다(2016년 복권및복권기금법 개정). 현금에 더 가까운 체크카드와 선불카드는 허용하지 않고, 신용카드로만 인터넷로또복권구매를 허용하고 있다.

따라서 신용카드로 불법으로 인터넷 토토를 구매하는 경우는 금융정보거래법 위반으로 처벌가능하다. 하지만 대부분 기소유예 또는 벌금형에 그쳐 불법구매 자체를 막기는 쉽지 않다. 체크카드의 경우는 카드를 타인에 양도시 양도 사실 자체로만으로도 처벌하지만, 불법토토는 선불카드나 마일리지로 구매대금을 결재하는 경우나 특히 외화선불카드는 무기명카드이므로 특정인 사용액 집계가 불가하여 구매자를 처벌 할 수 없다는 문제점을 안고 있다. 불법토토 등 온라인상으로 행해지는 불법구매에 대해서는 동 사이트를 차단하거나 계좌를 통해 이루어지는 결재를 차단하는 등의 조치가 필요하다.

이에 따라 특별법을 제정하여 해결하기 위해「불법온라인사행산업 단속․방지 및 처벌에 관한 특별법안」(2019.6.4 정세균 대표발의 의안번호 20817호)이 제안되었다. 동 법안에는 사행산업근절을 위한 불법도박사이트 신속차단, 불법도박이용계좌 지급정지, 불법온라인도박 확인 및 조사를 위한 위장수사 등이 포함되어 있다.

한편 미국에서도 불법온라인 도박을 차단하려는 법안이 제정되어 있는 바, 미국 「불법 인터넷 도박 금지법」(The Unlawful Internet Gambling Enforcement Act(2006년 제정)은 미국내에서 인터넷 도박과 관련한 거래는 불법으로 규정하여 온라인 지불거래 수단을 차단하고자 하면서도 해당 州(주)에서 금지 하지 않으면 주내(within-state) 복권온라인 판매, 주간(between-state) 경마배팅, 기타유형의 주내(within- state) 온라인배팅을 예외로 인정하고 있다. 현재 불법인터넷 도박금지법(UIGEA)은 운영 중인 미국 외 지역의 인터넷 도박 사이트 베팅에 사용되는 지불결제 방식과 은행, 신용카드사 및 유사 금융기관의 온라인도박 사이트를 통한 결제 방식을 규제하고 있다.

불법 도박 사업법(The Illegal Gambling Business Act)은 1970년 조직 범죄통제법(Organized Crime Control Act)의 일환으로 제정되었다. 본 법의 가장 우선적 입법 배경은 조직폭력에 관한 불법 도박을 차단하는 데 목적이 있다. 미 의회는 대단위 불법 도박 활동이 조직범죄집단의 경제지원처로 사용되고 있다는 점을 인식하고 이에 대한 불법 활동을 제지하기 위해 동 법을 입법하게 되었다.

따라서 우리나라에서도 불법 사행행위나 불법 사행성 게임을 단속하는 것은 불법 게임 머니로 구매하거나 게임에 참여할 수 없도록 하고, 이를 위해 게임 등을 통해 습득하는 ‘게임 머니’를 실제 돈으로 환전하는 것을 막는 것이 중요하다.

3. 사행산업의 도박중독유병률과 게임산업의 게임중독을 둘러싼 갈등과 나아갈 방향에 대해

최근 WHO가 게임중독을 도박중독과 같은 분류인 ‘중독성 행위 장애’인 질병으로 분류함에 따라 복지부는 국내에 적용하기 위해 한국표준질병분류(KCD)에 ‘게임과몰입’을 질병으로 추가하는 것으로 개정을 추진 중이다. 그러나 게임업계가 거세게 반발(INVEN, 2019.5. 25.)하고 게임산업 주무부처인 문화체육관광부가 반발하자 국무조정실이 조정에 나서는 등 갈등이 심화되고 있다(한국경제, 2019. 5.28.).

도박중독(pathological gambling)에 대해서는 이미 WHO에서 국제질병코드 F63.0로 분류하고 있다. 게임이 중독문제를 일으킨다는 데 대해서는 큰 이견은 없을 것이지만 우리나라에서 ‘게임중독’(WHO는 게임이용 장애, gaming disorder라고 함)을 질병으로 보는데 반대하는 가장 큰 이유 중 하나는 게임을 더 이상 진흥의 대상으로 볼 수 없게 될 것이라는 위기감 때문으로 보인다. 게임을 이용한 게임산업은 ‘진흥의 대상’으로 보아 ‘게임산업 진흥에 관한 법률’로 다루고 있지만 사행산업은 도박중독 문제로 인해 ‘규제의 대상’으로 ‘사감위법’으로 규제하고 있다. 같은 중독이라는 질병을 야기하는 사행산업과 게임산업을 달리 대우할 이유가 있는가라는 의문이 제기되고 있다.

사행산업이던 게임산업이던 자기통제력을 상실하고 몰입하여 개인적이나 사회적으로 정상적인 생활을 하는데 지장을 초래하는 경우에 중독문제로 다루려는 점은 근본적으로 차이가 없다. 사행산업은 중독문제를 도박중독유병률 진단문항으로 도박중독수준을 측정하는데 9개의 질문내용 중 3개 문항만 해당되면 도박중독자로 분류된다. 설문내용 중 ‘도박을 하려고 돈을 빌리거나, 잃은 것을 만회하기 위해, 도박으로 스트레스를 받는가’ 하는 등은 사행산업 이용자 유병률 산정의 주요기준이 된다(김종국, 2016:45).

게임중독에 대해서도 이와 크게 다를 것이 없을 것인데 한국임상심리학회에서는 게임중독체크리스트로 게임중독수준을 체크하기도 한다. WHO에서도 게임중독 진단 기준으로 게임중독을 '게임이 일상생활에 지장을 주고, 게임에 몰입하는 일이 결국 부정적인 영향을 미침에도 게임을 멈추지 못하는 상태가 12개월 이상 지속될 때'라고 제시했다. 자기 스스로 게임을 그만두지 못할 때 질병으로서 ‘게임중독’으로 판단한다는 뜻이다(동아사이언스, 2019.05.28).

미국정신의학협회(APA)는 2013년 발표한 '정신질환 진단 및 통계편람 제 5차 개정안(DSM-5)'에서 게임중독을 장애요소로 처음 언급했다. APA는 '인터넷 게임중독을 '혼자나 다른 사람들과 게임을 하기 위해 지속적이고 반복적으로 인터넷을 사용함에 따라 유의미한 임상적 손상이나 고통을 일으킬 때'라 하고 인터넷 게임중독 기준 9가지 항목 중에서 5개 이상의 증상이 생기면 ‘질환’이라는 기준을 제시했다

국내에서는 아직 공식적으로 게임중독에 대한 진단 기준이 나오지 않아 2026년 쯤 부터 게임중독에 대한 진단 기준이나 치료방법 등 본격적으로 가이드라인을 만들 것으로 보인다. 하지만 통계적으로는 그보다 앞서 적용될 것으로 보이며 통계청에서는 5년 주기로 ‘한국표준질병·분류체계(KCD)’를 개정하는데, ICD가 2022년 개정되므로 KCD에 게임중독을 적용하는 시점은 2025년이 될 것이다(동아사이언스, 2019. 5.28.).

우리나라에서 게임중독이 KCD에 질병으로 분류되는 경우는 규제대상으로 치부된 사행산업과는 달리 이제까지 진흥대상으로 우대를 받아온 게임산업이 현재의 지위를 유지할 지는 불투명하다. 또한 e스포츠를 직업적으로 하루 수시간씩 게임에만 몰두하는 프로게이머들을 중독자로 볼지(뉴시스, 2019.5.28), 사행산업에 직업적으로 몰두하는 매니아들을 어떻게 달리 대우할 지도 심각히 고민해야 할 것이다.

사행산업에 대해서는 사행산업통합감독위원회가 주축이 되어 도박중독유병률을 측정하여 규제의 대상으로 삼고 있다. 그러나 약 13조원(2017년 기준)의 규모에 달하는 게임산업(① PC게임, ② 모바일게임, ③ 콘솔게임, ④ PC아케이드게임, ⑤ PC방 ⑥ PC아케이드게임장)에 대해서는 게임물등급위원회가 게임물등급분류 기준인 “선정성, 폭력성, 범죄 및 약물관련 내용, 언어(저속어, 비속어), 사행성” 여부에 따라 게임물의 등급을 ‘전체 이용가, 12세 이용가, 15세 이용가, 청소년 이용불가’ 등으로 심의하지만 규제보다는 진흥을 위한 역할을 수행한다. 따라서 게임중독이 질병으로 확정될 경우에는 특히 ‘게임산업진흥에 관한 법률’의 명칭이나 법의 목적 등 법 체계전반에 대한 개정이 불가피할 것으로 보인다.

3. 결어

게임이 게임으로 그치지 않고 도박으로 넘어가는 것은 ‘우연성’에 의해 게임결과 얻어지는 결과물(게임머니 등)이 현금화될 수 있는 ‘재물’에 해당하지는 않더라도, 이것이 다른 경로를 통해 즉시 현금화될 수 있는 불법 환전이 이루어질 때이다. 특히 최근에는 가상화폐인 비트코인 등으로 게임의 결과물이 지급되는 경우, 게임 외형으로는 현물인 돈이 오가지 않으므로 합법게임으로 보이지만, 현실적으로는 얻어지는 결과물이 즉시 현금화되는 구조가 일반화 되어 있어서 불법게임이 되는 것이며 이러한 이유로 합법을 가장한 불법도박이 성행하는 것이다.

국내에서는 합법적 사행산업에 대해서는 몰입자에 대해서는 ‘도박중독유병률’을 적용하여 중독수준에 따라 ‘도박중독자’를 가리고 중독을 완화하는 노력을 사행사업자에게 요구하고 매출총량제, 구매건전화 등 각종 규제정책을 펼치고 있다. 게임산업에 대해서도 몰입에 따른 사행성 등 부작용을 우려하여 불법게임을 단속하고는 있지만 ‘게임중독(게임이용 장애)’을 질병으로 분류하는 것에 대해 이를 지정하려는 복지부와 이를 막으려는 문체부가 대립하는 등 이견이 존재하므로 아직까지 ‘도박게임 중독유병률’을 적용한 ‘게임규제 정책’은 공식적으로 논의되지 않고 있다. 그러나 사행산업은 도박중독을 질병으로 보아 규제하듯이 게임산업은 게임중독을 질병으로 보는 경우 게임중독을 규제하지 않는 것은 형평성에 어긋난다는 주장에 따라 단속이 더욱 강화돼야 할 형편에 처해 있다고 보여 진다. 허가를 받지 않고 행하는 불법사행행위와 게임위의 등급분류 허가를 받지 않고 행하는 불법게임 및 등급분류허가는 받은 합법게임이라도 얻어지는 결과물을 즉시 불법 환전해 현급화할 수 있으면 불법게임이 되지만 합법게임과 경계를 명확히 구분 짓는 것은 쉽지 않다. 이것이 합법을 가장한 불법게임과 불법사행행위와 뷸법사행산업이 성행하는 이유이다.

따라서 이에 대한 근절이 반드시 필요하지만 단속인력이 부족한 현실 하에서는 강력한 단속법률의 제정이 필요하다. 이러한 점에서 때 마침 제정법안으로 제출(2019.6)된 「불법온라인사행산업 단속․방지 및 처벌에 관한 특별법안」은 불법사행산업뿐 아니라 불법게임을 단속대상으로 포함하는 것으로 수정하는 것이 필요하다. 그렇게 함으로써 불법과 합법의 경계에서 불법사행행위나 불법게임의 단속은 가능해질 것으로 보인다.

※토론 자료는 한국마사회 공식입장이 아니라 연구자로서 김종국 경마본부장의 개인 의견임.

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