김종국 한국마사회 경마본부장은 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 본 논문에서 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한지 살펴보고 있습니다. <말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주

Ⅴ. 갈등발생 및 해소의 정책적 함의

경마는 말의 생산과 활용을 통한 말산업 육성과 축산발전의 기여를 목적으로 하며 경마를 시행함으로써 국민에게 여가선용 기회를 제공하고, 승마투표권을 발매하여 세금을 조성하여 국가나 지방재정에 기여하는 역할을 하게 된다. 경마는 관람대, 경주로 등이 구비된 경마장을 설치하고 경주마를 확보하여야 하므로 천문학적인 시설투자 및 운영비 등이 소요된다. 따라서 경마장만 운영하여서는 적자(赤子)를 면할 수 없으므로 세계 공통적으로 반드시 장외발매소를 병행 운영하고 있다.

그런데 수십만 평의 공원 등 시설을 갖추어 시민레저공간으로 운영하는 경마장과 달리 장외발매소는 수십, 수백 내지 수천 평 규모의 장외발매소를 도심 또는 외곽에 설치하므로 베팅위주로 운영하는 경우는 도박장으로 인식하여 기피, 혐오시설로 인식되기도 한다.

따라서 장외발매소에 대한 폐쇄나 이전을 요구하는 주장에는 장외발매소가 갖는 장점에도 불구하고 과열구매에 따른 도박중독이나 주변환경 저해 등의 폐해가 더 크기 때문이다. 같은 사행산업이면서도 체류형이나 과밀한 이용자가 운집하지 않는 소형 판매점 방식에 대해서는 굳이 문제를 지적하지 않으면서도 경마장외발매소 등에 대해서만 과도하거나 불균형적인 규제를 가하는 현실을 타파하려면 다음과 같은 개선책이 필요하다고 본다.

첫째, 장외발매소가 과밀한 것은 장외발매소 수가 수요에 미치지 못하기 때문이므로 쾌적한 공간 조성을 위해서는 영업장 총량 규제를 면적 총량으로 변경하는 등 탄력적으로 조정해야 한다. 즉 현재 운영 중인 장외발매소를 퍠쇄하는데 따라 신설하는 장외발매소는 개소수로 제한하는 것이 아니라 폐쇄면적에 상응한 수개소의 소형장외발매소를 장외부재 권역으로 분산 설치할 수 있도록 허용해야 한다. 예를 들어 한 곳의 5천 평 장외발매소를 폐쇄시는 가령 500평 규모의 소형장외를 기존 장외발매소 인근이나 기타 지역에 설치토록 하는 방식이다. 가령 5평의 소형 판매점 방식으로 하는 경우는 1천개를 분산설치하는 방식으로 하여 토토나 복권 판매점과 같이 설치토록 하여 체류형 장외발매소가 안고 있는 과밀, 주변환경저해 등의 문제를 해소하는 것이다.

둘째, 이를 위해서는 한국마사회법상의 장외발매소 설치기준을 개정하고, 건축법상의 장외발매소의 용도를 규모에 따라 현재의 ‘집회장’ 외에 ‘근린생활시설’로의 허용이 필요하다. 국토이용에 관한 법령에서도 소형 장외발매소의 입지를 폭 넓게 허용하여야 한다(김종국·성욱준, 2016). 또한 이러한 소형 장외발매소를 허용하기 위해 사감위는 기존 폐쇄되는 면적에 상응한 소형판매점으로 대체할 수 있도록 경마판매점 총량 규제방식을 변경해야 한다.

셋째, 대형 규모의 장외발매소가 안고 있는 문제점 중, 고객 체류형 방식의 근본적 해결을 위해서는 엄격한 이용희망자 신청 및 심사절차를 거쳐 선정된 경마회원만을 대상으로 한 인터넷발매를 허용해야 한다(김종국, 2017). 이는 무분별한 일반인을 대상으로 한 무제한적인 인터넷발매 허용이 아니라 대면 신청 및 심사를 거치되 반드시 은행 공인인증서 이용 실명 인증방식으로서 폐쇄형으로 시행하는 것이다. 이후 안정화되는 경우 일반인을 대상으로 한 개방형 실명공인 인증방식의 인터넷발매로 단계적으로 확장해가자는 것이다.

넷째, 장외발매소의 레저세 납세지 문제해결을 위해서는 장외발매소 소재지 기초지자체로 교부하는 교부금을 현행 3%에서 30%로 늘리거나, 레제세를 현재의 광역시·도로 납부하는 방식에서 장외발매소가 소재한 기초지자체로 납부하는 방식으로 지방세법을 개정하는 것이다(김종국, 2017). 이는 장외발매소가 연간 수십, 수백억원의 레제세를 내지만 장외발매소 소재지가 아닌 광역시, 도로 납부함에 따라 장외발매소가 소재한 기초지자체의 님비현상에 의한 개설거부, 기존 장외 폐쇄 요구 등의 문제를 해결할 수 있는 대안이 될 수 있다.

다섯째, 대형 체류형 장외발매소의 문제점 해결 대안으로 추진하는 소형장외발매소 추진방식(정책과평가, 2016)은 민간 사업자를 선정하는 방식을 검토하여야 한다. 복권과 토토의 경우 사업자인 기재부나 국민체육진흥공단이 한 푼의 시설투자 없이도 단시간내에 전국에 수천개소의 판매점을 설치가 가능하였던 것은 민간사업자 운영방식을 택하였기 때문이다. 경마의 경우도 복권과 토토 운영방식과 감독부처의 대응을 벤치마킹하여(김종국, 2016), 기존 장외발매소는 현재의 직영방식으로 운영하는 것은 고수하되 이미 폐쇄된 수천 평 규모의 신용산 장외발매소나, 영업장 총량 32개소 중 과거 폐쇄한 뚝섬장외, (구) 서초(사당) 장외, (구)마포장외 등과 2021년 폐쇄예정인 대전장외 면적에 상응하여 대체 신설하는 소형장외발매소는 민간운영방식으로 검토하여 한국마사회법 등의 관련법령의 개정이 필요하다.

여섯째, 장외발매소의 과도한 구매로 인한 중독 예방을 위해서는 운영 중인 장외발매소의 숫자만큼 장외발매소 내부나 인근에 도박중독예방센터를 설치하여야 한다. 개설 및 운영비는 한국마사회가 부담하되 사감위도 도박중독치유부담금에서 지원을 하도록 한다. 사업자로부터 연간 수백억원의 부담금을 징수하는 사감위는 전국에 중독예방센터를 설치하되 중독센터 설치 및 운영을 대학 등에 위탁하여 설치비와 운영비를 지원하고 있으므로, 사업자들로부터 개설 신청을 받아 같은 조건으로 설치를 지원하여 운영을 내실화하자는 것이다.

5년여 간에 걸친 시민단체의 반대로 운영에 파행을 거듭해온 신용산장외발매소를 사회적 대타협 방식으로 2017년말 폐쇄한 사례와 향후 대규모 도심내 장외발매소는 2021년 폐쇄하기로 한 대전장외발매소 사례로 보아 경마장외발매소의 운영방식은 이제 소형화로 가지 않고는 대안은 없을 것으로 보인다.

장외발매소 폐쇄를 주장함에 따라 스스로 건물 신청조건과 설치 승인조건을 강화한 결과 이제는 동 조건을 맞추어 개설한 가능성이 거의 전무한 것으로 대전 이전대상건물 모집공고(2017.8～12.31)에서 확인한 바 있으므로 앞으로는 대형방식보다는 토토나 복권의 소형운영방식으로 전환하여 개설과 관련한 민원을 원천적으로 차단하는 것이 필요하다 하겠다.<끝>

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 황인성 기자