코로나 사태는 경마가 올해든 내년이든 언제든 중단될 수 있다는 무서운 경고를 하였고, 그게 현실이 되어 말산업은 파산 상태 지경을 맞고 있다. 경마는 ‘고객이 한 장소에 모여서 대면접촉을 하며 즐기는 방식이므로 입장을 차단해야 한다’는 말도 안되는 억지 공식(?)을 적용하고 있기 때문이다. 따라서 코로나와 같은 대유행병에서도 경마를 중단없이 행하려면 고객을 모으지 않고도, 복권이나 체육진흥투표권(토토)와 같이 소형 판매점 방식으로 전환하고, 온라인발매를 반드시 시행해야 한다.

말산업이 파산 지경에 들어서야 국회의원 입법 형식으로라도 경마 온라인발매(인터넷, 모바일 등) 도입법안(한국마사회법 개정)이 21대 국회에서 제안(‘20.8.25)된 것은 천만다행이다. 동 법안은 무슨 일이 있어서든 통과시켜야 한다. 하지만 한편에서는 말도 안되는 ’시기상조‘, ’국민정서‘를 운운하며 법안 심의를 주저하는 움직임이 있어 난감한 상황이다. 여러 이유로 온라인발매 심의가 지연되면 안되겠지만, 무한정 지연될 수도 있다. 이런 안타까운 상황을 우회적 방법으로라도 돌파해야 한다는 점에서 토토는 시행근거법(국민체육진흥법)에 온라인발매라는 조문이나 자구 한자 없으면서 인터넷발매를 할 수 있는지 돌아볼 필요가 있다. 또한 복권이 온라인로또복권 법안(복권및복권기금법)을 도입하는 과정에서 어떠한 전략을 택했는지 알아볼 필요가 있다.

여기서 같은 사행산업이면서 대부분이 관심밖에 있는 사이에, 또는 입법추진자의 적극적 추진의지 내지는 경마의 시행착오를 막기 위해 감독부처가 후발법(국민체육진흥법)을 제정하면서, 입법장치를 해놓아 체육진흥투표권(토토)의 온라인발매를 어떻게 성공적으로 도입했는지의 사례를 살펴, 경마 온라인발매에 대해서만 가해지는 비난에 주저하지 않고 당당하게 대응할 필요가 있다는 점에서 다음과 같은 입법사례와 향후 한국마사회법 제계 정비방안을 제시하고자 한다.

첫째, 온라인로또복권 도입은 개정안 제출부터 2년이 걸려 통과시켰고, 법 통과이후 2년에 걸친 준비기간을 거쳐, 실제로 온라인로또복권을 발행하는 장시간에 걸치 전략을 구사했다. 복권은 온라인로또 법제화까지 장시간이 걸리는데 따른 매출액 확보를 위해서, 외국의 사례를 들어 우리 경제규모로 보면 앞으로 매출액은 이 정도로 늘어야 한다거나, 복권기금을 이만큼은 늘려서 배분해야 하니 매출액을 이 정도로 높여야 한다는 목표를 정하고 이를 복권위원회에서 관철시켰다. 매출총량 규제를 받지 않도록 이미 사행산엄통합감독위원회(사감위)의 ‘건전화발전 종합계획’(5년마다 수정)에 반영해놓은 터라 복권위원회가 결정하면 목표매출액이 확정되는 시스템이다. 공격적으로 설정된 목표매출액을 달성하려면 발매수단인 판매점이 확대가 필요한데 이것은 ‘저소득층 등의 일자리를 늘린다‘는 명분으로 돌파했다. 또한 온라인로또발매도 법안 제안시나 심의과정에서 절대로 언론 등에 사전에 공론화하지 않도록 하여, 사실상 은밀하게 추진하되 국회의원 임기 말에 수 많은 다른 법안 심의에 편승하여 심의를 하는 과정을 거치며 통과시켰다. 정부법안 제출자로서 복권위원회가 총대를 매고 적극적으로 법안심의에 대응하고, 법안 심의과정에서 거론된 사항에 대해서는 법안 통과 후에 실행과정에서 대안을 마련하느라 2년여 지난 시점에 가서야 온라인로또복권을 발행하는 등 결코 서두르지 않는 전략으로 국민적 반대를 극복해나갔다. 즉 2014년 법안제출, 2016년 법안심의 통과, 2018년 12월 발행 개시라는 장기적인 로드맵에 따라 온라인로또복권은 성공적으로 안착했다. 이를 보고 경마도 조바심을 내지 않는 복권위원회의 추진전략을 배워야 한다.

둘째, 체육진흥투표권의 온라인발매 허용은 국민체육진흥법에 명시적 근거가 있는 것이 아니라, 금지를 하는 명시적 조문이 없어 가능하고, 경마는 한국마사회법에 마권은 ‘경마장안에서’ 발매할 수 있다는 명시적 조문이 있어서 불가능하다는 점에서 전반적인 한국마사회법의 법체계 정비가 필요하다는 것이다.

경마는 2008년까지도 온라인(인터넷 등)발매를 해왔으나 2007년 출법한 사행산업통합감독위원회(사감위)가 법제처에 토토와 경마의 온라인발매 근거가 있는지에 대해 유권해석을 의뢰한 결과 ‘토토는 있고 경마는 없다’고 하여 경마 온라인발매는 2009년 중단되었다. 법제처는 2008년 왜 경마는 ‘경마장안에서‘ 발매라는 자구로 인해 ’경마장 이외의 장소‘에서 발매하므로 ’인터넷베팅‘근거가 없다고 하고, 토토는 ’인터넷베팅을 금지하는 조문에 없으므로 가능하다‘라는 유권해석을 내놓았을까? 법제처의 논리는 국민체육진흥법 ‘제4장 체육진흥투표권의 발행(제24조~제32조)‘조문에서 제24조 제2항의 “체육진흥투표권의 종류, 투표 방법, 단위 투표 금액, 대상 운동경기 및 각종 국내외 운동경기대회, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다“라고 하여 「인터넷토토」는 동법에서 정하는 ’투표방법‘ 에 해당하며 이를 발매하고자할 때는 법 제31조(사업 계획의 승인과 감독 등) 제1항에서 ”서울올림픽기념국민체육진흥공단은 다음 연도 체육진흥투표권 발행 사업의 운영 계획과 수입 지출 예산서를 수탁사업자로부터 제출받아 매 연도 말까지 문화체육관광부장관의 승인을 받아야 한다. 이를 변경하려는 때에도 또한 같다. <개정 2008.2.29.>“ 라는 조문에 따라 ’인터넷베팅‘ 발매계획을 공단이 사업계획에 포함하여 문광부 장관의 승인을 받으면 가능하다는 취지이다. 즉 경마와는 달리 ’경마장안에서‘나 ’장외발매소‘라는 장소적 제한을 법에 두고 있지 않으므로 인터넷베팅발매계획을 사업계획에 넣어 장관의 승인을 받으면 가능하다는 것이다. 경마는 특별히 발매방법 등을 허용하는 조문을 두고 있지 않으므로 새로운 ‘발매방법’등을 시행하려면 일일이 해당조문을 신설해야만 한다.

셋째, 기존에 발의된 경마의 온라인발매법안이 다행히 금년 내에 통과된다면 그 이후라도 장외발매소의 문제해결을 위한 소형장외발매소 도입 등에 대비하여 국민체육진흥법 체계를 따라 자구신설 등의 ‘땜질방식 개정방식’보다는 ‘포괄주의적 법체계’로 한국마사회법을 개정할 필요가 있다.

국민체육진흥법 체계처럼 완전히 법체계를 뜯어 고치는 전부개정 방식이나 자구수정이나 어렵기는 마찬가지이므로 대대적인 수술이 필요하다. 현재 추진하고 있는 개정방식(2020.8.25. 개정발의)은 1) ‘경마장안에서’ 발매 자구 삭제, 2) 마사회는 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호에 따른 정보통신망을 이용하여 경마장 및 제2항에 따른 장외발매소 이외의 장소에서 마권을 발매할 수 있다‘로 하였다. 이는 장외발매소를 운영 중인 현실을 반영하여 그리한 것이다. 경마 장외발매소와 규모 등에서 차이는 있지만 영업장(판매점)을 두고 운영하는 복권의 경우는, 복권및복권기금법에서 판매점(영업장)의 명칭이나 자구가 아예 없으면서도 온라인로또 발매 근거를 간접적으로 명시하는 방식^{각주1-복권및복권기금법 제6조(온라인복권의 판매 제한 등) ③온라인복권(정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권은 제외한다. 이하 제30조 및 제34조제2항제4호에서 같다)을 판매하는자는 계약에서 정한 판매장소 외의 장소에서 온라인복권을 판매하여서는 아니 된다.} 을 택하였음에 주목하여 향후에는 추가적으로 한국마사회법 개정시에 참고할 필요가 있다.

즉 온라인로또복권의 도입을 위한 복권및복권기금법 개정조문을 그대로 차용하여 한국마사회법 제6조(승마투표권의 발매 등)를 “마사회가 마권(정보통신망을 통하여 발매와 환급이 이루어지는 전자적 형태의 온라인마권은 제외한다)을 발매하는 때에는 허가 또는 승인된 장소외의 장소에서 발매하여서는 아니 된다.”로 명시하는 방식으로 개정한다. 이렇게 한 이후에는 한국마사회법에서는 ‘장외발매소’라는 자구는 삭제하고, ‘장외발매소’의 개념은 시행령으로 이전하여 명시를 하고 구체적인 설치 기준, 허가 기준 등은 시행령에서 정하거나 장관의 승인을 받도록 하자는 것이다. 또한 한국마사회법에 명시된 승식 등의 발매방법 등에 대해서는 토토의 국민체육진흥법 체계처럼 시행령 이하에서 정하고 구체적인 방식은 장관의 승인을 받도록 개정한다. 이는 국민체육진흥법이 구체적인 승식, 발매방법 등을 법에 명시하지 않고 시행령 이하에 명시하고, 구체적인 방식은 장관의 승인이나 허가를 받아 시행하는 방식을 채택하는 것이다. 이러한 국민체육진흥법 체계에 따라서 토토는 법에 ‘온라인발매‘라는 자구 한자 없이도 장관의 승인만으로도 온라인토토를 발매할 수 있는 것이다(법제처 유권해석).

따라서 경마의 경우도 법체계를 개선하여(법에서 시행령 이하로 이관 명시) 감독부처의 권한을 강화하되, 구체적인 시행방식은 시행령 이하에서 정하게 함으로써 변화되는 IT시대의 신기술을 활용한 첨단 발매방식(인터넷, 모바일, 스마트폰, 전용기기 발매 등)의 적용이 가능토록 하자는 것이다. 이 같은 방식으로 한국마사회법 체계를 개정할 때, 필요한 자구를 추가하는 등의 ‘자구수정방식’이 아니라 국민체육진흥법과 같은 ‘포괄주의방식’ 체계로 바꿈으로써 토토가 명문근거가 없어도 감독부처(문체부장관)의 사업계획과 예산 승인만으로도 온라인발매, 영업장, 승식허가 등을 모두 할 수 있기 때문이다. 수천개소씩 운영 중인 로또, 토토의 판매점은 시행근거법(국민체육진흥법, 복권및복권기금법)에 ‘장외발매소’라는 법적 자구가 없어도 발매하고 있다. 이는 교육환경보호에 관한 법률이나 건축법, 국토의 개발 및 이용에 관한 법률 등에서 규제대상으로 명시한 장외발매소에 해당되지 않는다고, 설치면적이나 설치장소 등의 법적 제한을 받지도 않고도 주택가, 학교앞 등에도 설치하고 있다(법적 제한이아니라 단지 자율지침에 따라 설치를 제한하고 있을 뿐이다). 따라서 경마의 경우도 건축법상에서 설치를 제한하는 법의 제약을 받지 않도록 하거나, 감독부처의 허가(승인)만으로 설치를 할 수 있도록 되어 있는 토토나 복권의 법체계를 따라서 한국마사회법을 전면 개정하는 방식을 벤치마킹할 필요가 있다.