- 규제 종합계획 시행 앞두고 마사회 대응책 마련에 고심
한달여를 남겨두고 있는 2008년은 마필·경마산업계에 먹구름이 뒤덮인 한해로 기억될 것이다.
국가적으로 FTA 비준으로 인해 농어축산민의 어려움이 가중되면서, 이익금의 상당액을 농축산발전기금으로 환원하고 있는 경마산업의 중요성이 대두되고 더불어 마필산업이 새로운 농축민에게 대체산업으로 새롭게 인식되고 있다.
하지만 이러한 중요한 시기임에도 바다이야기 파동으로 탄생한 사행산업통합감독위원회(위원장 김성진)가 경마산업을 주요 규제대상으로 강력한 규제에 나서면서 건전레저스포츠로 자리잡아가고 있는 경마산업은 물론이고 마필산업을 위협하고 있는 실정이다.
지난 11월 마필·경마산업계 노력에도 불구하고 끝내 규제 종합계획이 발표돼 결국 경마산업은 어쩔 수 없이 내년부터 총량제에 묶여 사감위의 눈치를 봐야 하는 입장에 놓이게 됐다.
국무총리산하 위원회인 사감위의 기능은 합법적인 사행산업에 대한 발전방안을 제시하는 것이기 때문에 특별히 상위기관의 인준과정이 필요없이 종합계획을 발표하고 시행에 들어갈 수 있다.
결국 마필·경마산업계는 당장 내년부터 사감위가 마련한 총량규정에 따라야 하며, 사감위가 내놓은 규제안을 준수해야 하는 입장이다.
김광원 마사회장은 취임과 더불어 경마산업의 국민인식 개선 및 저변확대를 위해 승마활성화를 추진하겠다고 밝히고, 발빠르게 승마·마필산업에 대한 적극적인 지원에 나서고 있다. 우선적으로 경마에 대한 인식개선을 통해 경마산업을 건전레저산업으로 확고하게 자리매김한다는 입장이다.
2009년은 경마·승마·마필산업에 중요한 고비의 해가 될 것이다. 하지만 ‘위기는 곧 기회다’라는 말이 있듯이 경마·승마·마필산업계는 사감위라는 높은 파고를 이겨낸다면 국내 마필산업은 더욱 발전할 수 있다는 희망의 빛을 바라보고 있다.
- 사행산업통합감독위원회의 탄생과정과 종합계획 발표까지 일정
▲ 지난해 위원회 활동을 시작한 사행산업통합감독위원회는 그러나 위원선정부터 잡음을 나타내면서 우왕좌왕하는 모습을 보였다. 사무국 구성에서도 사감위는 바다이야기의 여파로 탄생하게 되었음에도 불구하고, 바다이야기 파동을 야기시킨 문화관광부가 사감위법 제정과 사감위원 및 사무처 직원 구성을 주도하는 아이러니한 탄생과정을 거쳤다.
당초 문화관광부는 사행산업의 과도한 사행행위를 억제하고 그 부작용을 최소화하기 위해 감독위원회가 업종간 통합과 총량조정, 지도감독과 시정명령, 사행산업의 건전한 발전을 위한 조사 연구 등 실질적인 감독권을 행사하는 ‘사행산업통합감독위원회법’을 얘기했지만, 결국 사감위는 실상 취지와는 달리 경마산업을 도박산업으로 분류해 입장인원·영업장수·매출액 등을 기준으로 총량규제를 추진했고, 겨우 건전 레포츠로 자리잡고 있는 경마산업을 주요 규제대상으로 삼아 강력한 규제를 내놓았다.
또한 사감위는 구성부터 경마계를 거의 배제하다시피 한다는 지적을 받아 왔다. 사감위의 구성 등 총괄업무를 문광부에서 맡으면서 문광부 위주로 인맥을 형성했다. 이러한 문제점은 사무처 구성에서도 나타나는데, 초기 사무처 직제에서 5개 사행사업체가 3명의 직원을 파견하는 것으로 되었으나 사감위원의 반대로 무산되면서 결국 사행사업체 관계자는 배제된 상태다.
결국 사감위는 출범부터 문광부와 관계가 있는 경륜·경정과 스포츠토토 등에는 비교적 우호적인 모습을 보였으나 농림부 산하인 경마산업에 대해선 강도 높은 규제안을 봇물 터지듯 쏟아냈다.
종합계획 수립 절차에서도 해당사업체 관계자는 물론이고 관련부처를 배제한다는 지적과 함께 여론에 떠밀려 공청회를 개최했으나, 사행산업통합감독위원회가 사행산업 규제정책을 수립하는 과정에서 연구용역업체에 압력을 행사하여 객관적인 연구결과 도출을 방해했다는 의혹도 제기되기도 했다.
사감위는 다수의 사행산업 연구용역을 진행하면서도 연구원들이 사행산업 종사자들을 만나 정보를 수집하는 행위를 금지했으며, 연구용역이 종료된 후에도 사감위의 규제논리와 맞지 않는다는 이유로 여러 번에 걸쳐 수정을 지시하여 연구원들이 곤욕을 치렀다. 이 과정에서 연구보고서가 당초 연구결과와는 상당히 다른 방향으로 왜곡된 것으로 확인되었다.
특히 사감위 사무처는 연구지침이나 사감위 회의 자료에 허위 사실을 기재하여 연구원들과 위원들의 판단을 호도한 것으로 나타나 충격을 던져 주고 있다. 사감위 사무처는 미국에서 경마의 인터넷 베팅이 허용되어 있음에도 마치 금지되어 있는 것처럼 자료를 만들었다.
또한 공청회를 통해 사감위가 마련한 규제계획안이 분명 문제가 있음이 밝혀졌지만, 사감위는 규제계획 발표 시기를 늦추면서 오류투성이의 계획안의 문제점을 수정하기보다는 여론을 가라앉히고, 문제제기에 대응하기 위한 얄팍한 대응논리를 준비하는 과정을 거친 뒤 결국 사행산업 규제 종합계획을 발표하기에 이른 것이다.
- 사감위가 발표한 사행산업 건전발전 종합계획의 내용
▲ 사감위는 총량제 설정 및 6개의 중점 추진과제를 설정했다.
우선 우리나라의 사행산업 순매출액 비중을 2013년까지 연차적으로 OECD 국가의 평균 등을 고려한 0.58% 수준으로 낮추기로 했다. 이에 따라 2009년부터 2013년까지 순매출액 기준으로 GDP 대비 0.02% 내외씩 저감하고, 업종별 도박중독 유병률을 조사 반영하여 매출 총량에 대한 보정작업을 거치게 된다.
두 번째로 사행산업의 건전성을 제고하기 위한 법·제도 개선사항들이 시행된다. 경마·경륜 등에서 구매한도 규정이 지켜지지 않는 점을 보완하기 위하여 모든 사행업종을 대상(복권과 외국인 전용카지노 제외)으로 2011년까지 고객전용 전자카드 제도를 도입한다. 레저오락 기능이 취약하고, 도박중독자를 양산하는 원인으로 지적된 장외발매소의 신규증설은 불허하고 본장 중심의 운영체제로 전환된다. 이에 따라 도심지역에 위치한 기존의 장외발매소는 주거지역에서 단계적으로 외곽으로 이전하거나 축소하며, 2013년까지 장외발매소 매출이 전체 매출의 50%를 넘지 않는 구조로 전환된다.
이와 함께 사행산업의 진입 및 퇴출 규제를 강화하기 위하여 소관부처의 사행산업 영업장 허가, 승인 또는 이전시 사감위와의 사전협의제가 도입되며, 현재 허가기간 없이 운영되고 있는 사행산업에 대하여 5년을 초과하지 않는 범위 내에서 유효기간제도 도입된다. 경마 및 경륜의 업종별 교차수신은 전체 경주수의 50% 비율 이내로 제한하며, 온라인·모바일 베팅제는 2011년 폐지를 원칙으로 하되, 1일 베팅 한도액과 1회 베팅 횟수를 해당부처가 감축 운영토록 한 후, 온라인·모바일 베팅의 순기능 및 역기능 관련 조사·연구를 거쳐 최종 결정하게 된다.
사행산업의 지도감독체계 확립을 위해 사행산업 현장에 감독전문요원을 배치하며, 불법행위 신고센터 운영을 활성화한다. 또한 사행산업 시행기관 경영평가시 건전화 노력 등의 평가항목을 관계부처가 반영토록 하고, 사감위도 사행사업체에 대한 건전화 평가를 매년 실시하여 이를 총량설정·부담금 부과 시에 반영하게 된다.
아울러 도박중독 예방과 치유를 위해 지역사회 기반의 치유·재횔서비스를 제공하는 지역센터를 설치 운영하고, 전문병원·직업재활센터 등과 연계하여 도박중독 치유재활 One-Stop Service를 구축 운영할 계획이다. 이와 함께 도박중독 예방주간 및 추방의 날을 제정하고 홍보활동 및 예방교육을 활성화하여 도박의 폐해에 대해 국민들의 경각심을 높여 나가기로 하였다.
베팅중심의 매출확대 위주 운영으로 부정적 이미지를 갖고 있는 경마·경륜·경정 등의 사행사업장을 복합레저 문화공간으로 조성하고, 각종 문화예술 프로그램도 개발·운영하여 오락과 스포츠, 문화와 예술적 기능이 가미된 사행사업장으로 개선하여 건전레저 산업으로 발전시켜 나갈 계획이다.
한편 이러한 제도권내 합법사행산업에 대한 관리·감독과 함께 불법도박행위에 대해서도 적극 대처해 나가기로 했다. 총리실 주관의 ‘불법 게임·도박물 근절 대책반’에 적극 참여하여 불법 도박행위에 대해 신속히 대응하는 한편, 시민단체·누리캅스 등 사회 각계가 연대하는 ‘불법사행산업 단속협의회’를 구성·운영할 계획이다. 또한 장기적으로 불법 사행산업을 효율적으로 규제할 수 있는 법 개정 등 다각적인 방안을 검토하기 위해 불법사행산업에 대한 조사·연구도 병행 추진할 예정이다.
- 공청회를 통해 제기된 종합계획의 문제점
▲ 여론에 떠밀려 마지못해 공청회를 개최한 사감위는 종합계획의 근거가 된 자료에 대한 각종 문제점을 지적받았다.
공청회에 토론에 나선 지정토론자는 대부분 학계 전문가가 주류를 이루었는데, 대다수 학계 전문가들은 사감위가 제시한 자료가 근본부터 심각한 문제점을 안고 있으며, 사감위 논리를 정당화시키기 위해 왜곡되었다고 질타했다.
종합계획에서 가장 큰 이슈가 된 사행산업 총량규제에 대해 다양한 지적이 따르면서 사감위가 마련한 종합계획의 전면적인 재검토 목소리가 터져 나왔다.
김양례 한국체육과학연구원 박사는 종합계획 수립의 근거가 되었던 자료들이 도저히 신뢰할 수 없는 수준이라고 밝혀 파문을 일으켰다.
김 박사는 “사감위가 국내 사행산업 규모를 부풀리기 위해 통계를 자의적으로 조작하고 해석했다”며 그 사례로 OECD 국가의 사행산업 규모를 산출할 때 가장 규모가 큰 일본을 제외한 점을 예로 들었다. 또한 OECD 국가의 사행산업 매출액은 `03~`04년 자료를 사용하면서 국내 수치는 2007년 기준으로 작성해 비교하는 등 자료와 추정방법이 모순과 오류투성이라고 지적했다. 또한 사감위는 사행산업의 총량을 설정하는 기준으로 순매출액 기준을 사용했는데, 이는 순매출액 기준을 사용할 경우 고객 환급률이 낮은 우리나라의 사행산업 규모가 외국에 비해 부풀려지기 때문이라고 밝혔다.
김 박사는 이 밖에도 국내에 없다는 이유로 OECD국가에서 시행하는 게이밍머신의 매출액을 누락시키면서 일본과 한국에만 존재하는 경륜과 경정은 포함하는 등 일관성 없는 기준을 적용해 연구결과가 심각하게 왜곡되었다고 주장했다.
김종 한양대 스포츠산업학과 교수도 “종합계획의 가장 큰 문제는 근거자료의 신뢰성이 없다는 것”이라며 사감위가 사행성의 기준으로 삼은 ‘도박유병률’의 개념이 명확하지 않다고 밝혔다. 김 교수는 최근 영국에서 조사한 연구자료를 제시하면서 외국에서는 도박중독률을 산정할 때 문제성 도박자의 비율을 기준으로 삼는데 사감위는 중위험도박자까지 포함시켜 수치를 9.6%로 끌어올렸다며, 영국의 기준에 맞춘다면 국내 도박중독률은 1.6%에 불과하다고 밝혔다.
또한 사감위가 제시한 자료에 의하면 국민인식이 가장 좋게 나타난 스포츠토토가 아이러니하게도 규제해야할 사업중 최고치를 보인 것으로 조사됐다며 사감위 자료의 모순성을 지적했고, 각사행산업에 알맞은 총량을 따로 지정해야 한다고 주장했다.
도박유병률 조작의혹에 대해 결정적인 쐐기를 박은 사람은 도박중독의 전문가인 임상심리학자 김한우 씨였다.
김 씨는 “옳고 그름을 떠나 종합계획의 근간을 이루는 자료에 문제가 너무 많다”고 일침을 가했고, 사감위가 제시한 도박유병률 9.6%는 명백한 오류이며 정확한 수치는 2.3%라고 밝혔다.
그는 사감위의 연구용역을 수행한 문화관광정책연구원은 도박중독 분야와 무관한 문광부 산하의 기관이며 연구에 참여한 인력들도 도박중독전문가들이 아니라고 말했다. 또한 문화관광정책연구원에서 사용한 CPGI라는 측정도구는 불안정한 검사도구로 세계적으로 사용을 하지 않는 등 신뢰할 수 없기 때문에 국가정책 수립의 근거로 사용해서는 안 되는 데도 불구하고 버젓이 사용되었다며 더 우수한 측정방법을 포기하고 CPGI를 선택한 이유에 의문을 제기했다.
또한 외국과 국내에서 서로 상이한 조사도구로 인한 결과물을 동일시하며 비교한 자체도 잘못된 것이라고 주장했다.
결국 공청회에서 대부분 지정토론자들은 사감위가 종합계획을 수립하는데 사용한 연구자료가 조사단계부터 심각한 문제점을 안고 있으며, 또한 더불어 결과자료도 사감위가 자신들의 주장을 정당화시키기 위해 입맛에 맞도록 왜곡하는 오류를 범했다고 질타했다.
- 사감위를 둘러싼 각종 의혹
▲ 사감위가 사행산업자의 분담률 부과 기준으로 사용한 ‘이용객 도박중독률’이 엉터리였다는 의혹이 제기됐다.
사감위는 응답자의 인구통계학적 분포를 도박중독률로 고의적으로 잘못 해석한 것으로 나타났다. 예를 들어 전체 응답자중 카지노 업장에서 응답한 사람의 비율이 30%인 것을 카지노 업종의 중독비율이 30%인 것으로 해석한 것이다. 사감위는 이 수치를 바탕으로 각 업종별로 내야하는 도박중독 치유 분담금을 산정하고, 이에 따라 각 사행사업자는 ’07년 10억, ’08년 19억원 총 29억원의 분담금을 납부했다.
또한 사감위가 도박중독 사업비를 민간단체에 부당 지원했다고 주장도 있었다. 사감위는 마사회, 강원랜드, 경륜공단 등 사행사업자들로부터 도박중독 치유분담금을 강제로 내게 한 다음 이 돈을 TV광고나 민간단체 지원 등에 썼다.
사행사업자들이 울며 겨자 먹기 식으로 낸 돈은 올해 총 19억원으로 이 중 17억원이 TV광고 등에 쓰였고, 1억원이 민간단체에 지원됐으며 도박중독 예방을 위해 책정된 예산은 2%정도에 불과했다. 이마저도 실질적인 상담이나 치유활동이 아닌 ‘자연치유 등 새로운 방식의 치유프로그램 개발’이라는 막연한 연구용역에 쓰이는 것으로 나타났다.
사감위가 사행산업 규제정책을 수립하는 과정에서 연구용역업체에 압력을 행사하여 객관적인 연구결과 도출을 방해했다는 의혹도 제기됐다.
사감위는 다수의 사행산업 연구용역을 진행하면서도 연구원들이 사행산업 종사자들을 만나 정보를 수집하는 행위를 금지했으며, 연구용역이 종료된 후에도 사감위의 규제논리와 맞지 않는다는 이유로 여러 번에 걸쳐 수정을 지시하여 연구원들이 곤욕을 치렀다. 이 과정에서 연구보고서가 당초 연구결과와는 상당히 다른 방향으로 왜곡된 것으로 나타났다.
특히 사감위 사무처는 연구지침이나 사감위 회의 자료에 허위 사실을 기재하여 연구원들과 위원들의 판단을 호도한 것으로 나타나 충격을 던져 주고 있다. 사감위 사무처는 미국에서 경마의 인터넷 베팅이 허용되어 있음에도 마치 금지되어 있는 것처럼 자료를 만들었다.
- 경마산업은 과연 사행산업인가?
▲ 경마산업은 사행성 게임물, 로또복권, 카지노 등 진짜 도박과는 확연히 다른 특징이 있다. 도박은 순전히 요행이나 운에 의존하여 횡재를 하는 것을 의미한다.
그러나 경마는 요행이나 운에 의존하기 힘들다. 경주마가 태어나서 육성되고 훈련을 거쳐 실전에 투입되는 전 과정의 정보를 분석하고 추리하는 능력이 있어야 한다. 그렇기 때문에 스스로 연구하는 노력을 전제로 한다. 순전히 요행이나 운에 의존하는 게임물 복권 카지노와는 확연히 구분이 되는 것이다. 유사산업으로 분류되는 경륜이나 경정, 스포츠토토와도 일정한 차이가 있다.
경마는 경주마라는 동물의 능력을 70%, 기수라는 선수의 기량을 30% 정도로 전제하여 추리하는 특징을 지닌다. 그러나 경륜이나 경정, 스포츠토토 등은 100% 선수의 기량만을 전제로 해야 한다. 그러다보니 인위적으로 승부조작이 얼마든지 가능하다. 물론 경마도 30% 정도는 기수의 기량이 합해지다보니 승부조작 의혹이 있을 수 있다. 그러나 승부조작을 시도한다하더라도 성공할 확률은 산술적으로 생각할 때 30% 밖에 되지 않는다. 그래서 세계적으로 1백20여 국가에서 경마를 시행하고 있으며 일부 선진국의 경우는 국가의 기간산업으로 육성하고 있는 것이다.
그러나 우리나라의 상황은 어떠한가. 경륜이나 경정, 스포츠토토는 말할 나위없고 게임물이며 복권 카지노 등과 마찬가지의 개념으로 경마산업을 취급함으로써 많은 혼란을 야기시키고 있다. 심지어 국회의원은 물론 정부에서조차 경마산업을 여타의 다른 도박과 동일시 하거나 오히려 도박의 황제로까지 취급하면서 경마를 폄하하는 편견을 떨쳐내지 못하고 있는 상황이다.
경마는 ‘바다이야기’ 등 진짜 도박의 가장 직접적인 피해 산업이다. 진짜 도박이 난무함으로써 경마산업 전체가 위축되고 있다. 급기야는 25개 농민단체들이 들고 일어나 축산진흥을 위한 경마세제 개선 목소리를 높이는 상황이 발생하기도 했다.
한국마사회의 설립목적은 마사진흥과 축산발전에 있다. 결국 축산업을 경마산업의 가장 중요한 요소로 설정하고 있는 것이다.
‘바다이야기’와 같은 진짜 도박에 밀려 1차산업에서부터 4차산업까지의 모든 경마산업 종사자들이 고스란히 피해를 보고 있다. 특히 축산진흥기금은 지난 2002년에 최고치를 기록한 이후 계속적인 감소세를 보이면서 FTA등으로 어려움을 겪는 축산농가를 더욱 힘들게 하고 있다.
- 총량제란 무엇인가?
▲ 총량제(규제)는 사전적 의미로 환경오염 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저해질 우려가 있는 특별대책지역 가운데 사업장이 밀집되어 있는 구역에서 각 사업장으로부터 대기나 공공수역에 배출되는 오염물질이 배출허용 기준 이하이더라도 지역환경기준을 초과하여 국민의 건강과 생물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정할 때 시행하는 규제이다. 우리나라에서는 1997년부터 배기가스 총량규제를 실시하고 있다.
사감위는 이러한 총량규제의 의미를 합법적 사행산업에 도입한 것으로 국민경제에서 사행산업이 차지하는 비중 등을 분석하여, GDP 대비 사행산업 순매출의 적정 비중을 설정한다는 것이다.
사감위는 국내 사행산업 총매출액 규모가 2000년 약 6조 6천억 원이던 것이 2007년 14조 6천억 원으로 단기간에 2배 이상 증가했다며, 이는 2007년 GDP 대비 사행산업 순매출액 규모로 비중을 환산할 경우 0.67%, 2008년 순매출액 추정 규모를 환산할 경우 0.68%에 해당하는 것으로 OECD 국가군의 0.58%와 비교 시에도 훨씬 높은 비중이라고 했다.
사행산업 규모가 크게 늘어난 것은 사행산업에 대한 통합적인 정부차원의 통제장치 미흡으로 일정한 원칙없이 해당 부처별로 필요에 따라 업종이 지속적으로 확대·증설되었을 뿐만 아니라, 장외발매소 증설, 교차투표 및 온라인 베팅제도 도입, 경기횟수 연장 등 다양한 방식으로 공급이 증대된 데 따른 것이라고 분석하고 있다.
- 규제 종합계획으로 인한 경마산업의 영향
▲ 사감위가 내놓은 규제 종합계획에 대해 마사회는 당장 큰 영향은 없을 것이라는 입장이다.
마사회와 농림부는 당초 사감위가 추진하던 내용에서 총량제의 기준이 올해 순매출액을 기준에 포함하고, 최종 목표연도를 2013년까지 연장한 것으로 어느정도 숨통이 트였다고 보는 것이다.
사감위에서도 순차적인 저감정책이므로 국내 GDP 상승을 감안할 때 현재의 순매출에서 감소하는 사태는 벌어지지 않을 것이라 밝힌 바 있다.
그러나 사감위가 내놓은 중점과제를 보면, 경마산업에 가장 큰 타격을 줄 것이 명약관화하다.
우선 전자카드 도입을 통해 개인의 구매를 통제함으로써 도박중독의 위험을 차단하겠다고 하는데, 이는 사생활 침해 논란을 불러일으킬 것으로 보인다.
비록 도입카드 유형을 세 가지로 분류해 무기명이라는 표현을 쓰고 있지만, 이는 시스템상에서 개인의 신원 확인과 사용금액 추적 등이 가능하다는 점에서 많은 이용객들의 불편을 야기시키는 것은 물론이고 합법적 사행산업 이용자를 불법도박 이용자로 몰고하는 역효과를 낼 수 있다는 지적이 크게 일고 있다.
물론 당장은 교통카드처럼 선불카드식으로 전자카드를 도입해 상한선을 준수하고, 과도한 베팅을 적절히 제어하겠다고 밝혔지만, 2006년 마사회 고객조사에서 ID카드 등 신분 확인 절차가 도입되면 경마에 참가하지 않겠다는 응답자가 63.7%로 나타난 바 있어, 사행산업 건전발전 종합계획이 현재의 안대로 추진될 경우 대다수의 경마팬이 불법사설경마나 온라인 불법도박, 해외도박 원정 등의 형태로 전환되면서 더 큰 사회적 문제를 야기시킬 것으로 우려된다.
장외발매소에 관한 규제는 내년부터 당장 경마산업 매출에 지대한 영향을 미칠 것으로 보인다.
궁극적으로 본장과 장외발매소의 매출비율을 5:5로 맞춰야 하고, 도심에서 외곽으로의 이전, 그리고 건전화를 위한 개선이 필요하기 때문에 만만치 않은 숙제를 안게 되었다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr