김종국 한국마사회 공정본부장
(서울과학기술대학교 IT정책전문대학원, 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학중)
감독부처의 관심은 소관 사행산업을 얼마나 성장시키거나 정체상태로 놔둘 수 있을까? 체육진흥투표권(토토)는 10년만에 140배(2003년 283억→2014년 3.3조 원) 성장했다. 같은 기간 중 경마는 7조원대를 유지하고 있다. 토토 성장은 전적으로 감독부처인 문화체육관광부(이하 문광부)의 토토 진흥정책의 결과이다. 감독부처가 토토발행일수(발행회차), 발매대상 경기수, 승식개발, 판매점 증설, 인터넷베팅 도입의 제약을 풀고, 장려에 나섰기에 가능했다.
로또복권 광풍으로 복권매출액이 4조를 넘던 당시, 출범(‘01.10)한 토토(판매점 3000개소)는 첫해, 인허가를 둘러싼 최규선 게이트로 당시 대통령 아들이 구속되고, 구매방식이 어렵고, 판매경기수도 적어 매출이 없자 판매점 계약해지 등 악재로 위탁사인 타이거풀스코리아는 사업권을 반납하고 말았다. 출범 후 3개월간 매출액(목표 200억 원)은 28.5억원으로 처참했다. 이후 ‘02년 오리온그룹이 스포츠토토(주) 대주주로, 재출범(’03.7)한 당년 매출은 283억 원이었다. 이후 ‘04년 1,389억, ’05년 4,573억, ‘06년 9,131억으로 급증했고 사행산업통합감독위원회(이하 사감위) 출범 직전인 ’07년 1조 원을 돌파하여 1조 3,649억에 달했고 ‘08년 1조 5962억, ’09년 17,590억, ‘10년 1조 8,731억, ’11년 1조 8,478억으로 일부 주춤하다가 ‘12년에는 무려 1조 원 정도가 증가한 2조, 7,583억을 돌파하고 ’13년 3조 782억, ‘14년 3조 2,813억으로 3조 원 시대를 맞이했다.
이러한 급성장이 가능했던 요인은 무엇일까? 최성락(2013)은 ’12년 토토매출 급증을 ‘11년 토토 축구 K리그 승부조작사건으로 감독부처인 문광부가 주도적으로 ’12년 2월 국민체육진흥법을 개정(불법스포츠 도박사이트 개설 등 금지 행위를 구체화하여 관련 벌칙을 신설하며 토토 발행 대상 운동경기의 승부조작 등에 대한 벌칙을 강화)하여 불법시장이 합법시장으로 이전됬기 때문이라고 분석했다(한국행정학회 추계학술대회논문, ‘스포츠토토 정책변경의 효과분석’).
이는 감독부처인 문광부가 토토진흥을 위해 어떻게 법적 지원에 적극 나섰는지를 보여주는 사례중 하나이다. 토토 시행 당시부터 ‘국민체육진흥법’이 토토를 민간에 위탁발매토록 함에 따라 선정된 ㈜ 스포츠토토가 영업을 재개하기 위해 요구하는 규제철폐와 정책적 지원요청을 문광부는 과감히 수용했다. 국민체육진흥법 시행령에서 정한 발행회차는 90회(‘00.7.27개정시 신설)를 초과할 수 없도록 하였으나 이를 300회로 늘리더니(‘04.4.24개정), 1천회로 늘렸고(’05.5.26개정), 그 조항마저 삭제(‘12.1.6개정)하여 그 이상 발매할 수 있게 되었다.
발매대상경기도 처음(’01.10)에는 축구, 농구만 허용하다 ‘04년 배구, 야구, 골프, 씨름 종목을 추가했다. 이 모든 사항이 문광부의 토토 진흥의지로 진행됬다. 그런데 이러한 조항 신설 또는 개정방식은 탁월한 전략에서 비롯됐다. 발행회차를 늘리는 것은 매우 민감한 사안이므로 공론화되면 통과시키기 어렵다. 따라서 문광부는 시행령 개정시 여러 다른 개정 조항에 포함시켜 드러나지 않는 전략으로 성사시켰다. 발행회차수 제한근거인 ‘09.10.1 개정된 시행령(제28조)의 제3항(‘체육진흥투표권은 연간 1천회를 초과하여 발행할 수 없다’) 조항을 삭제(‘12.16)하기 위해서는 문광부는 법을 먼저 개정하는 방식을 택했다.
문광부는 국민체육진흥법에 ‘연간 발행회차수를 문광부 장관 승인을 받도록 한다’는 근거를 신설(‘11.4.5)하면서도 문광부의 개정 의지가 담긴 정부 입법방식으로 국회에서의 논란을 피해 통과시켰고 이듬 해에는 발매회차수를 규정한 시행령 제28조 3항을 삭제한 것이다. 문광부는 해당조문을 직접 삭제나 개정하는 방식이 아닌 우회적 개정방식을 취해 국회등에서의 논란을 피해가는 고도의 법 개정전략을 취한 것이다. 이 같은 개정방식은 ‘발행종목을 제한’하는 시행령의 조항을 삭제(‘10.9.17)시에도 동원됐다. 개정 조문에는 기존의 조항인「체육진흥투표권 발행 대상이 되는 운동경기의 종목은 축구ㆍ농구ㆍ야구ㆍ배구ㆍ골프ㆍ씨름으로 한다」는 조항은 그대로 두고 단지 ‘그 밖에 문화체육관광부장관이 정하는 종목’이란 자구를 추가하여 발행종목의 제한을 없애는 절묘한 개정방식을 택했다.
또한 토토가 매출액이 급증한데는 ‘06년 2월 도입한 고정배당률(Fixed Odds)방식의 프로토(승부식/기록식)의 도입에 기인한다. ’14년 토토의 총매출액 32,813억 원 총 1,174회발매)중에서 토토(toto)방식은 총 1,016회를 발매하면서도 5,319억(16.2%)에 불과한데 비해 프로토(proto) 방식은 158회 발매로 27,494억(83.8%)을 올려 프로토의 인기를 알 수 있다. 토토는 고정환급률 방식(승부식, 점수식, 혼합식, 특별식)으로 당첨금을 당첨자 수로 나누어 배당금을 결정(pari-mutuel)하는데 프로토는 고정배당률 방식으로(승부식,기록식) 운영업체에서 제시한 배당률에 참가자가 돈을 거는 방식(bookmaker)이다.
그런데 문광부는 고정배당률 방식을 시행령에 신설, 개정(‘04.4.24)하면서도 공론화를 피해간 뒤, 2006년 2월부터 발매를 개시해 매출이 급증하게 된 것이다. 경마의 경우 승식이 법에 규정되어 개정에 어려움을 겪는 것과 대조된다.
토토 매출급증의 또 다른 제일 큰 요인은 판매점의 확대이다. 판매점(연말기준)은 ’02년 1,890개, ‘03년 2,601개소에서 ’04년 4,434개로 급증하였고 ‘06년 6,688개, ’07년 6,563개, ‘09년 6,704개, ’10년 6,590개, ‘11년 6,506개, ’12년 6,542개, ‘13년 6,515개, ’14년 6,440개(출처 : ‘규제정책 비교 통한 사행산업 영업장 설치개선논의’, 필자의 한국연구재단 등재 학술지인 한국비교정부학회, 6.30발간 논문)인데 토토는 로또판매점(‘13년말 6,095개)에서도 발매하므로 경마의 30개소와 대비된다.
더욱이 토토판매점은 국민체육진흥법에는 ‘법적 명칭’ 이나 ‘설치근거’가 없지만 문광부장관의 승인만 받으면 되므로 설치제약이 없다. 경마장외발매소는 마사회법에 명시된 시설이므로 건축법, 학교보건법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률등에 따른 입지제한을 받는 것과 대조된다.
또한 토토에 인터넷베팅(betman.co.kr)이 허용된 것도 매출증대(‘14년 3,974억으로 총매출액 32,813억의 12.1%)에 한 몫을 하고 있다. 그런데 토토의 인터넷 시행 근거가 법에 직접 명시된 조항은 없다. ‘발매방식(발매방법)’은 시행령으로 정하고(법 제24조2항), ‘발매방법’등을 포함한 ‘사업계획은 장관의 승인을 받도록 한’ 조항(시행령 제38조)을 인터넷베팅 시행근거로 본다는 법제처 유권해석(‘08.12.27)에 따른 것이다. 인터넷이던 기타의 발매방식을 공단이 사업계획에 명시하여 장관의 승인을 받으면 할 수 있다는 것이다.
경마는 ‘경마장 안에서 발매한다’는 조항(마사회법 제6조)에 따라 ‘경마장 이외의 장소에서 발매하는 인터넷방식은 근거가 없다’는 것이 법제처 유권해석(‘08.12.27)이며 인터넷베팅을 하려면 별도의 ‘시행근거 조문을 명시’해야 한다. 승식이나 발매소설치, 인터넷발매도입 등을 법에 일일이 명시해야만 하는 마사회법의 조문체계가 문제인 것이다.
복권도 복권및복권기금법 조항 (제6조)을 개정(2016.3)하여 온라인로또복권 도입하면서 직접적 근거를 신설하는 방식이 아니라, 온라인복권의 정의에 정보통신망을 통한 판매방식(온라인로또복권을 의미)을 명시(개정)하고 온라인 판매제한자에서 ‘정보통신망을 통하여 발행과 판매가 이루어지는 전자적 형태의 복권은 제외’한다는 조항을 신설하는 방식을 택했다. 따라서 특별히 금지하는 조항이 없거나 장관이 인정하는 경우 할 수 있도록 하는 ‘국민체육진흥법’이나 복권법 체계를 따라서 마사회법의 조문체계를 재정비하는 전면 개정을 해야 하는 이유이기도 하다. 이는 토토 도입당시 문광부가 한국마사회법을 따라 만들면서 주요발매수단이나 발매방식등에 대해서는 시행령이하에 명시하도록 하는 방식을 택한 혜안이 오늘날의 토토가 있게 한 원동력이다. 또한 토토의 발매 규제를 막거나, 발매장려에 필요한 정책을 문광부가 만들어 정책적인 지원을 해온 결과임을 부인할 수 없다.
그렇다면 토토의 경우 문광부가 나서서 전면적으로 육성하는 이유는 무엇일까? 바로 국민체육진흥기금 조성 때문이다(‘14년 기준 약 1조원). 토토는 2002년 월드컵 경기장 건설지원을 위해 출범했다. 토토수익금으로 월드컵 경기장 건설비 지원은 이미 ’06년까지 다 갚아(‘01년 3억, ’02년 22억, ‘03년 31억, ’04년 173억, ‘05년 571억, ’06년 998억) 당시 토토 설립목적은 달성됐다.
그러자 문광부는 이후 2007년부터는 수익금 전액을 국민체육진흥기금으로 돌리며 토토진흥에 전면적으로 나섰다. 경륜·경정은 레저세외에는 국민체육진흥기금 조성기여액이 2~3백억 정도에 그쳐 토토가 체육분야 지원의 효자일 수 밖에 없다. 그래서 문광부는 토토 규제는 발벗고 나서 막고 진흥에 나서고 있는 것이다.
또한 문광부는 소관법률인「2002년 월드컵축구대회지원법」(97.1.13제정)을 「정부입법」방식으로 발의하면서 기존 사업에서 충당하는 것이 아니라, 조직위 운영비등을 지원받기 위해 당시 ‘체육복표’를 증량 발행하는 전략을 택했다. 이 당시 국민체육진흥법에는 ‘체육복표’(이 조항을 근거로 체육복권을 발행하였으며 이로 인해 체육진흥투표권인 토토를 복권으로 오해하는 원인이 되고 있음) 조항은 이미 신설(‘89.3.31)된 상태였는데, 이 조항을 근거로 체육복권을 발매중이었으므로 동 조항을 삭제하지 않고 체육진흥투표권(토토) 발행근거를 별도로 신설(‘99.8.31)하는 방식을 택했다.
이후 당시 개별부처에서 발행하던 복권(체육복권, 복지복권,관광복권등)을 기재부가 온라인복권(로또)로 통합하는 복권및복권기금법을 제정(’04. 1.29)하면서 복권기금의 사용등과 관련하여 타법을 개정하는 부칙조항에 따라, 국민체육진흥법내에 공존하던 ’체육복표‘와 ’체육진흥투표권‘중에서 ’타법(복권법)개정‘방식으로 체육복표‘를 폐지하고 체육진흥투표권 조항만 존속시켰다. 이후 2009년 「포뮬러원 국제자동차경주대회 지원법」(’09.10.9 제정)에 대회 준비·운영에 필요한 비용에 충당하기 위해 ‘체육진흥투표권(토토)’ 증량발행을 할 수 있는 근거를 신설하였고 이후 국제경기지원법도 동일 방식으로 입법하였다.
이로써 문광부는 국제경기 지원명목으로 사감위에 토토증량 발행을 요청하였고 또한 이러한 증량은 매출총량 규제를 받지 않도록 하여 토토는 유일한 규제인 매출총량마저도 피해가면서 급성장할 수 있게 되었다. 토토는 2011∼2012년에만 1,749억원을 증량 발행해 각종 국제경기대회조직위원회에 523억원을 지원했다. `국제경기대회지원법‘(2012.5 제정)에 조직위원회가 토토 증량발행을 국민체육진흥공단에 요청할 수 있고, 이 증량분은 사감위의 매출총량 적용을 받지 않는다고 명시한 덕택이다.
사감위는 2011년부터 2015년까지 토토 증량발행을 통해 국제대회 조직위에 약 1천억원의 기금을 지원할 계획이다. 전남 영암의 F1경기 조직위도 토토가 지원하고 있는 셈이다.
이것이 소관 사행산업인 토토를 관리감독하는 문광부가 토토진흥을 위해 어떻게 규제를 완화하는 정책을 선도적으로 직접 수행해왔는지, 이를 위해 어떠한 치밀한 전략으로 관련 법 조항의 신설이나 개정을 추진해 왔는지를 면밀히 살펴봐야 할 이유이다. 감독부처의 진흥의지가 얼마이냐에 따라 소관 사행산업을 얼마나 부흥시킬 수 있는지, 10년간 140배(매출 3조)로 토토를 급성장시킨 힘이 어디에서 나오는지를 잘 알 수 있는 사례라 하겠다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr