김종국 한국마사회 공정본부장
(서울과학기술대학교 IT정책전문대학원, 스포츠문화복권정책학과 박사과정)
스포츠토토(체육진흥투표권)는 복권이 아니다. 그런데 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)는 복권과 토토를 묶어 ‘복권류’라 하고 경마·경륜·경정을 ‘경주류’라고 부른다. 토토를 전통적으로 이미지가 덜한 경마와 분류하고 상대적으로 이미지가 괜찮은 복권에 편승하려는 의도가 깔린 분류방식이다. 그런데도 다들 별 생각 없이 경주류, 복권류 분류를 받아들이는 분위기이다. 필자는 한국연구재단 등재학술지인「Crisisonomy」제12권 제2호(2016.3.30)의 ‘규제정책이 사행산업 시장구조에 미치는 영향 연구’라는 논문에서 ‘사감위는 사행산업을 관리감독하면서 편의상 경주류(경마, 경륜, 경정, 소싸움 경기법)과 복권류(복권, 체육진흥투표권)로 구분하고 있는데, 이는 한국문화관광연구원(2008: 176)이 최초로 분류(‘사행산업 이용실태조사분석 및 총량조정 연구’)한데서 기인되지만 추첨으로 결과를 맞추는 복권과 구분하여 경기결과를 맞추는 체육진흥투표권(토토)은 경마등과 같이 경주류로 분류하는 것이 타당하다’는 주장을 한 바 있다. 복권은 말 그대로 추첨방식으로 당첨번호를 맞추거나, 긁어서 모양을 맞추는 방식이다. 어떠한 추리나 분석이 필요하지 않고 요행만 있으면 된다. 경마(경륜·경정)은 복권과 달리 경주의 승패 결과를 맞추는 과학적 추리가 수반되는 지능싸움 방식이다. 선수·기수나 말의 기량, 과거 성적자료 등을 분석하거나 보트의 성능과 운전자 기술을 토대로 결과를 예측하는 추리게임이다. 이런 면에서 축구경기 결과를 맞추는 토토나 경주 우승마를 맞추는 경마가 게임원리가 같다. 순전히 숫자를 맞추는 복권과는 완전히 다르다. 토토가 경주류로 분류돼야 하는 이유다.
그런데 사람들은 왜 토토를 복권이라고 부르는가? 우선 판매방식면에서 비슷하기 때문이다. 토토와 복권은 판매를 민간에 위탁하고 전국에 수천개소의 판매점을 설치하여, 매장을 공유하기도 하여, 전국 어디서든 눈을 돌리면 판매점이 있고 아무데서나 거의 같은 장소에서 손쉽게 베팅을 할 수 있다. 엄청난 법적 규제를 받는 경마 등 장외발매소와는 달리 규제가 거의 없다. 게다가 토토와 복권은 인터넷으로도 구매할 수 있다. 이미 전자복권은 판매중이고 인터넷로또는 인터넷으로 판매할 수 있게 복권 및 복권기금법이 개정(2016.3)되어 언제든 발매할 수 있다는 점에서 또한 같다. 경마는 인터넷베팅은 금지된 상태이다. 판매액 중에서 당첨금으로 내주는 환급금 비율이 토토와 복권은 50%로 같다(물론 토토중에서 프로토는 환급금을 50%이상 지급한다). 경마는 환급금이 70%이상으로 더 많은 비율을 당첨자에게 돌려주지만 토토와 복권은 경마보다 적게 돌려주는 면에서 같다. 가장 큰 차이는 세금과 기금체계의 차이다. 토토와 복권은 판매액에서 세금으로 원천징수를 하지 않는다. 세금대신 체육진흥기금과 복권기금을 납부한다. 고객에게 배당금을 경마보다는 덜 돌려주고, 세금을 안내므로 레저세를 내는 경마(경륜 경정)와는 다르다며 복권류라고 부른다(물론 옳지 않는 분류방식이다). 2014년 기준으로 토토는 매출 3.2조를 올려 절반을 돌려주고, 민간사업자에게 판매수수료, 운영비 마케팅비로 주고, 1조원을 체육기금으로 낸다. 복권은 3.3조 매출액의 절반을 돌려주고 약 1.5조원을 복권기금으로 낸다. 경마는 7.7조 매출액의 70%를 돌려주고 레저세 등 세금으로 1.5조원을 납부한다. 이러한 발매구조, 배당금 및 세금 납부체계 등에서 토토가 복권과 비슷하다면서 복권류로 분류한다. 이는 경마와 토토가 경주결과를 추리하는 과학적 게임으로서 오히려 같은 형제이며(경주류)숫자를 맞추는 요행게임인 복권과는 근본적으로 다른데도 경주류가 아닌 복권류라 한다.
그렇다면 왜 토토를 복권류로 분류하려는 것일까? 무엇보다도 사감위의 규제를 공동대응으로 피하려는 토토의 문화체육관광부(문광부)와 복권의 기재부의 이해관계가 일치하기 때문이다. 같은 문광부의 감독을 받는 토토와 경륜, 경정에 대한 규제의 칼날에서 토토를 보호하는 대신 경륜과 경정은 버리는(?) 전략 때문이다. 감독부처가 농림축산식품부(농식품부)인 경마와 문광부관장인 경륜·경정을 한데 묶어서 규제함으로써 사감위에게는 사행산업 규제명분을 주는 대신 복권과 토토는 한데 묶어 규제의 칼날에서 보호하려는 전략 때문이다. 그러한 전략은 이미 사감위 출범 전부터 시작되었으며 1기 종합계획(2008~2013)의 결과는 경마·경륜·경정을 동일하게 묶어 매출총량 규제, 장외발매소 규제, 인터넷베팅 금지, 전자카드도입 강제규제를 가한 반면 토토와 복권은 유일하게 매출총량 규제만을 받도록 했다. 2차 종합계획(2014~2108)에서도 규제는 달라지지 않았다. 이런 업종별 차등 규제를 하면서도 토토와 복권은 복권류이니 규제를 완화하고 경주류는 규제를 강화해야 한다는 전략을 내세운 것이다. 이는 복권에 편승하여 경마등과는 다르다는 토토의 생존 전략이라 할 수 있다.
그렇다면 왜 토토를 복권이라고 부르는데 언론 등도 주저하지 않는 것일까? 스포츠토토를 복권으로 오인하는 이유 중의 첫째는 시행 모법이 되는 국민체육진흥법상에 명시된 ‘체육복표’ 발행근거로 ‘체육복권’을 발행(1990)해오다, ‘체육진흥투표권’(토토)을 발행(2001)하면서 부터이다. ‘체육복표’는 1988년 서울올림픽경기이후 설립된 국민체육진흥법에 따라 국민체육진흥공단이 체육진흥기금 조성을 위해 체육경기에 한하여 비정기적으로 발행하는 근거(제19조의 2)를 신설(1989.3)하여 세부 시행령 제정없이 체육복권을 발행(‘90.9)하다 중단(2006)하였다. 동 체육복표의 발행 근거 신설은 국민체육진흥법을 개정하는 정부입법(문체부장관 김집-제안번호 295)으로 해당조문을 끼워 넣는 신설방식으로 제안(1988.12.3)되었다. 체육복표는 당초 정부입법 제안에서는 1993년 12월 31일까지 5년까지만 발행할 수 있도록 부칙 개정안을 신설하는 안이었으나 의회 심의과정에서 ‘체육행사에 국한된 비정기적인 체육복표만을 발행’할 수 있도록 수정되었고 본회의(1989.3.8)를 통과하여 확정되었다. 당초 국민체육진흥법 개정(1989.3)으로 신설된 ‘체육복표 발행’ 근거로 발행된 체육복권은 발행이 종료(2006)되었으나 ‘체육진흥기금 조성‘을 목표로 발행된 ‘체육복표‘는 ’체육진흥투표권‘(토토)으로 이름을 바꾸면서 스포츠토토가 체육진흥기금 조성의 주역이 되었다.
체육복표가 체육진흥투표권으로 바뀌는 과정에서 국민체육진흥법 개정은 의원입법(박세직의원외 55인 발의 - 의안번호 151320) 형식으로 발의(‘98.11.16)되었지만 ‘체육복표’ 발행근거 신설 때와 같은 방식이었다. 이때도 이미 국민체육진흥법에는 ‘체육복표’의 발행근거(제19조의 2)가 있었는데 이를 삭제하지 않고 그대로 둔 채 체육진흥투표권의 발행 근거를 신설하면서 국민체육진흥법에 해당조문(제19조의 4)을 끼워 넣는 신설방식을 택했다. 따라서 체육복표와 체육진흥투표권은 하나의 국민체육진흥법안에 공존하면서 조문형식과 내용 및 자구는 체육복표와 동일하였다. 체육복표의 발행근거는 그대로 둔 채 당초 최초의 의원입법안에서는 제19조의 4에 ‘체육진흥투표권의 발행’ 조문을 신설하는 것인데 최종 법안 통과시에는 제3장의 2 (‘체육진흥투표권 발행)을 신설하면서 제22조의 2(체육진흥투표권 발행) 조문을 끼어넣는 방식으로 개정하였다(1999.8.31). 이러한 끼워 넣기식의 개정방식을 택하면서 ‘체육복표’와 ‘체육진흥투표권’은 별개의 발행근거를 갖게 되었으며 국회심의과정에서는 사업의 단체 또는 개인에 대한 위수탁 및 수탁자격에 대한 논란이 치열하게 전개되었다. 체육진흥과 기금조성을 위해 체육진흥투표권을 발행한다는 데 대해서 사행성조장 우려등 많은 논란 끝에 본회의를 통과하였다(1999.8.12). 의원입법안에 대해서 문화관광위원회 회의(1998.12.14)에서는 월드컵대회 준비를 위한 기금조성 및 축구붐 조성이 시급하여 체육진흥투표권 발행사업이 필요하다는 제안설명(박세직의원)과 전문위원의 발행이 필요하다는 검토의견 보고가 있었다. 이후 위원회의 대체토론을 거쳐 법안심사소위원회(99.7.13)에서 심사결과 ‘국민여가체육 육성, 축구활성화를 기하고 월드컵조직위원회 및 월드컵경기장 건립비에 대한 지원, 체육진흥 등에 필요한 재원조성을 위해 체육진흥투표권 발행사업을 도입하고자 하는 법률안에 대해 수탁자의 구비요건 및 운영경비 사용한도, 환급금 지급 및 투표권 사업의 시행에 따른 수익금 사용등에 관한 내용을 추가한 수정안’을 제시하였다. 위원회(1999.8.4.)에서는 남경필 의원만 사업의 매출액등에 대한 자료는 능률협회가 작성한 ‘체육진흥투표권 사업에 대한 타당성검토보고서’에서는 지나치게 낙관적으로 사업성을 판단했다는 의문(한국능률협회 보고서는 당시 국내 7개 복권의 매출액이 3,500억 정도인데 체육진흥투표권 도입 2차년도인 2002년에 3,500억 2005년은 8,000억으로 지나치게 낙관적으로 추정했다고 남경필 의원은 지적함)을 제기하였다. 또한 여론조사에서 국민 28%만이 도입에 찬성을 했다면서 국민적 합의가 필요하다는 반대의견을 제시했으나 결국 소위원회를 통과했다. 본회의(1999.8.12)에서도 체육진흥투표권 찬반토론이 있었으며(남경필 의원은 체육진흥투표권 도입을 반대하는 국민의 49.2%가 사행심조장, 36.9%가 건전한 스포츠문화 저해, 7.7%가 청소년교육에 나쁜 영향을 지적하였고 본회의에서 반대토론 함) 체육진흥투표권 사업의 전망과 매출액 추정이 불확실하여 수익성이 낮을 것으로 보아, 전문경영능력을 가진 민간사업자에게 위탁하여 운영하도록 하여 사업의 효율성과 수익성을 극대화하여야 한다는 지적(이상현 의원)이 있었으며 찬성 111 반대 43 기권9인으로 가결 선포되었다.
이로써 체육진흥투표권 도입에는 많은 논란은 있었으나 체육복표가 서울올림픽이후에 고갈되는 체육진흥기금의 확보를 목적으로 신설되었다고 하면 체육진흥투표권은 2002년 월드컵경기의 유치를 계기로 월드컵의 개최준비재원을 확보하고 축구육성관련 기금과 체육진흥기금 재원마련을 위한 목적으로 도입되었음을 알 수 있다. 일단 ‘체육복표’를 존치시키면서 체육진흥투표권 발행근거를 그대로 둔 국민체육진흥법은 2004년 복권기금 및 복권기금법의 개정(2004.1.29)으로 체육복표 발행근거를 삭제하게 된다. 이로써 국민체육진흥법에는 체육복권 발매근거가 되었던 “체육복표‘라는 조항은 사라졌다. 당시 발행되던 ’체육복권’은 당시 발행되면 올림픽복권, 복지복권등과 같은 진정한 복권이었지만, 국민체육진흥법에 신설된 ‘체육진흥투표권’은 복권이 아니라 경마와 같은 패리뮤추얼방식(모아진 베팅금액을 적중자에게 나누어주는 방식)으로서 승마투표권(마권)과 같은 경주류였다. 그런데 이를 구분하지 못한 언론 등에서는 ‘체육복표=체육복권=체육진흥투표권’으로 오인하여 복권과 같은 복권류로 부르고 있다. 복권류로 묶이면 경주류와는 달리 규제를 안 받는다(?)는 현실을 직시한 토토는 복권에 편승하는 전략을 구사하며 급성장하고 있는 것이다. 그러나 승부 결과를 맞추는 토토는 경마와 같은 경주류이며 청소년 불법 인터넷도박 참여 문제가 가장 심각한 토토가 가장 건전하다고 평가되는 복권에 편승하여 규제에서 빠지고 오히려 청소년 불법도박문제가 거의 거론되지 않는 경주류가 거꾸로 더 많은 규제를 받는 모순은 해결돼야 할 것이다.
작 성 자 : 권순옥 margo@krj.co.kr