본 기고문은 「사회연구」(2016년 통권 제1호, pp. 9~56)에 실린 김종국 한국마사회 전 공정본부장의 ‘사행산업 도박중독유병률 활용 정책에 대한 고찰(공동 저자 이홍표 교수)’입니다. 기고에서는 국내 합법 사행산업에 대한 과도한 확산을 방지하는 규제 기준으로 활용되고 있는 ‘도박중독 유병률’의 산정 방식과 적용상의 문제점을 검토해 개선 방안을 제시하고 있습니다.

유병률 조사에 대해서는 사감위 출범당시부터 지금까지도 논란이 많았기에 유병률 조사의 문제점이 무엇이고 이를 활용한 매출총량 배분정책이 타당한가에 대한 테제를 본지와 함께 제안하고자 새 연재를 시작합니다. - 편집자 주.

▣연구 배경 및 목적
‘사행산업’이란 일반적으로 인간의 사행심(요행, 즉 우연에 의한 좋은 결과를 바라는 것)을 이용해 이익을 추구하거나 관련된 물적 재화나 서비스를 생산하는 산업 즉, 우연에 의해 이용자에게 재산상의 이익과 손실을 주는 행위를 하는 산업으로 정의된다.

사행행위는 종류·명목·방법 여하를 막론하고 타인으로부터 금품을 모아 우연의 결과에 의해 특정인에게 재산상의 이익을 제공하고 다른 참가자에게 손실을 미치게 하는 일체의 행위를 뜻한다. 사행행위는 크게 불법적인 것과 합법적인 것으로 구분되는데 사행 행위를 업으로 하는 사행산업은 국가에서 특별히 허용하여 합법적으로 시행하게 되며 현재 국내의 합법적 사행 산업에는 사행산업통합감독위원회(이하 ‘사감위’라 함)의 규제를 받는 경마, 경륜, 경정, 소싸움경기, 체육진흥투표권(이하 토토라 함), 카지노, 복권과 경찰청 허가로 행해지는 복표 발행 등의 사업 등이 있다.

합법적 사행산업은 과도한 베팅이나 도박 중독이라는 부작용도 낳지만 불법 사행 행위를 합법적인 시장으로 끌어들여 양성화하고 이를 통해 국가·지방 재정 자금을 확보할 수 있다는 긍정적 측면도 있다. 또한 감독부처로부터 엄격한 관리감독을 받고 자체 규칙을 만들고 준수함으로서 베팅의 빈도나 금액 등을 통제하고 도박문제와 중독을 예방하고 감소시킬 수 있다는 긍정적인 측면이 있다.

정부는 2007년 사감위를 출범시켜 본격적으로 합법적 사행 산업을 통제하기 시작했고 2008년부터는 2년마다 ‘사행산업이용실태조사’를 실시하고 2013년 8월에는 도박문제관리센터를 출범시키는 등 도박으로 인한 사회적, 정신적 문제 예방과 감소, 도박 중독의 예방과 감소 및 치유 사업에 초점을 맞추고 있다.

이러한 목적을 위해 사감위는 특정 사행 산업의 연간 매출 총량을 직접 규제하고 통제하고 있으며 통제의 가장 큰 근거로 ‘도박중독 유병률 수치’를 삼고 있다. 즉 경마나 경륜, 복권과 같이 어떤 특정 사업장에서 발생하는 중독 유병률이 다른 사행사업에 비해 높으면 그 산업에 대해서는 매출 총량을 줄이고 유병률이 낮은 산업에 대해서는 매출 총량을 확대해 주는 것이다.
예를 들어 사감위법 시행령 개정을 통해 유병률이 일정 비율 이하인 경우는 매출 총량 규제를 받지 않도록 했고 이에 따라 토토와 복권은 사실상 매출 총량 규제에서 제외됐다. 또한 도박중독 유병률이 높은 경마의 경우에는 매출총량 최대 1조원을 제한하고 그 1조원을 유병률이 낮은 토토(이하 ‘체육진흥투표권’을 토토라 칭함)와 복권(로또가 복권 매출액의 90% 이상)으로 이전했다.

이러한 규제와 이전 등은 특정 사행산업에서 발생하는 ‘중독자 비율’이 높을수록 중독자 수가 많을 것이고, 따라서 그 산업으로 인한 경제적, 정신적, 사회적 피해가 높을 것이라는 논리적 가정에 근거하고 있다.

그러나 그 효과나 사행산업 통제의 근거가 되는 도박중독 유병률 산출방식에는 상당한 논란들이 제기되고 있다. 이연호는 “사행산업 총량 규제로 인해 사행산업의 급팽창은 억제했으나 중독성이 낮은 업종의 구성비는 하락한 반면 중독성이 높은 일부 업종의 비중이 오히려 증가했다”고 비판했다. 이흥표(2013)은 도박중독 유병률을 측정하는 척도와 산출방식에 문제를 제기하였는데 사감위는 CPGI라는 한국적 상황에 적합하지 못하며 개념적 근거 및 타당도와 표준화 작업이 부족한 척도를 사용하고 있으며 특히 ‘중위험 유병률’과 ‘문제성 유병률’을 합산해 ‘도박중독’으로 발표함으로써 유병률이 과장되는 문제가 있다고 지적했다. 또한 ‘도박중독’이 아니라 ‘문제성 도박’ 유병률로만 발표해야 하고 이 경우 외국보다 중독 유병률이 결코 높지 않다고 지적했다.

예컨대 이흥표에 의하면, 한국의 도박중독 유병률은 사감위가 2012년 발표한 7.2%가 아니라 1.3%에 불과하며 사행산업 이용자 전체의 중독 유병률도 58.9%가 아닌 18.1%로 불과하다. 이러한 연구나 주장에 의하면, 유병률에 의거해 사행 산업을 규제해야 한다는 논리는 설득력이 부족하며 특히 중독 척도와 산출 방법 등에 경험적, 통계적 검토와 검증이 필요할 것이다.

그럼에도 이러한 점들을 간과한 채 많은 연구들이 사행산업의 업종별 유병률 차이에 근거하여 업종별로 규제를 더하거나 덜해야 한다는 논리를 제시하는 논문이 대부분이며, 이연호와 이흥표의 연구를 제외하고 유병률 조사의 척도나 방법 등에 문제를 제기하는 연구는 거의 없다.

본고에서는 앞서 제기된 현재 유병률 조사방법과 활용방법의 타당성을 살펴보고 검증하고자 한다. 이를 위해 유병률 조사척도와 방법의 문제점, 유병률 산정 방법과 기준에 대한 이견, 사행산업 이용자의 유병률을 기준으로 하여 업종별 매출 총량을 배분하는 방식의 타당성 여부 등에 초점을 맞추어 논의하고자 한다.

▣ 이론적 논의
□ 도박중독 유병률 관련 이론적 논의
도박의 사전적 의미는 ‘건 돈을 잃어버릴 위험을 감수하고 돈을 더 많이 딸 수 있으리라는 희망 하에 불확실한 사건에 돈을 거는 행위’다. 또한 도박은 의식적이고 자발적인 행위에 속하지만 위험 요소가 포함되어 있으며 돈 혹은 가치 있는 소유물을 잃거나 따는 사람이 존재하며, 이로 인해 상당수의 사람들이 금전적 손실을 입게 되고 중독이라는 문제가 발생한다.

에핀저와 램버(Eppinger&Lamber, 1983)에 의하면, 이러한 중독에 수반되는 특징에는 내성, 금단증상 및 갈망, 반복적인 행동, 증가된 긴장, 높은 불안, 심리적 의존성, 비현실적 사고, 통제력 상실 등이 있으며 그 결과로 당사자들은 직업적, 가족적, 사회적 적응에 실패와 역기능을 경험하게 된다.

예컨대 조광익은 ‘도박 중독’은 도박자가 자신의 도박행동에 대한 통제력 결여와 도박에 대한 심각한 혹은 습관적 의존 증상을 모두 지칭하며 ‘도박중독’은 ‘습관 및 충동조절 장애’의 정신 장애로 보았다. 김교헌은 특정한 행동(예, 도박; 사행 활동)이 개인, 가족, 친구, 직장을 비롯한 조직, 지역사회에 미치는 신체·정신·사회·재정적 또는 법적 문제나 폐해를 초래해서 이를 조절하려 하지만 통제력을 잃고 반복하는 상태를 도박중독이라고 했다. 또한 유병률이란 대상 집단에서 일정기간 동안 특정 질환을 가지고 있는 개체의 수적(數的) 정도를 나타내는데 이 때 도박중독 유병률은 전체인구 중에 도박과 관련된 정신적 질환, 즉 도박중독에 걸린 사람의 비율을 의미한다. 한성열은 유병률은 도박중독이 사회적으로 유행하는 정도로, 도박중독이라는 정신적 질병이 특정 시점에 어느 정도 유행하고 있는지를 측정해야 하는 것이기 때문에, 유병률 측정은 일반인을 대상으로 실시해야 한다고 했다.

이와 관련해 사감위는 도박중독의 유병률을 ‘특정 기간 동안(지난 1년) 모집단에서 도박 중독자의 비율 추정치’로 봤다. 또한 도박중독을 측정하는 도구로 ‘Canadian Problem Gambling Index(이하 CPGI)’를 사용하면서 여기서 측정된 ‘중위험(moderate risk)’ 도박자와 ‘문제성(problem)` 도박자를 합해 도박중독 유병률을 산출하고 있다.

저자= 김종국 한국마사회 전 공정본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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