국제경기 지원 위한 체육진흥투표권 증량 발행의 정책적 함의 <3>
김종국 한국마사회 경마본부장은 평창올림픽과 같은 국제경기 지원을 위한 사행산업의 역할과 현 규제 상황을 스포츠토토가 급성장한 배경과 관련해 ‘국제경기지원 위한 체육진흥투표권 증량발행의 정책적 함의 -타 사행산업과의 규제형평성을 중심으로-’라는 논문에서 언급하고 있습니다. 본지는 지난 5월 20일, 한국복권학회 춘계학술대회에서 발표한 본 논문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주
(4)총량 설정 변경 입법 추진
사감위가 2012년 사감위법 시행령을 개정하면서 총량 설정 기준으로 바꾸었던 것이 그대로 실현되고 있다. 2011년 당시 연금복권의 출시로 복권은 2011년~2012년 매출 총량이 2년 연속 1,200억, 1,400억 원 초과됐는데 복권위원회는 매출 총량을 준수하기 위한 판매 중단을 하지 않고 오히려 매출 총량이 부족하기 때문이라면서 매출 총량을 제외하겠다는 법개정을 추진하기로 했다.
당시 경마는 온갖 규제로 인해 부여된 매출총량을 연간 1조원 이상 달성하지 못하고 있었으며 복권보다 앞서서 체육진흥투표권(토토)는 2009년, 2010년에 이미 매출 총량을 1천억 원을 넘어서면서 경마가 달성하지 못하는 총량을 가져가기 위한 방안을 논의하면서, 의원입법(한선교 의원)으로 토토에 대해서만 매출총량에서 제외시키겠다는 법안을 제출했다.
이때 토토와 복권은 유병률이 낮고 건전하니 유병률이 높은 경마의 총량을 가져가야 한다는 논리를 내세웠던 것이다. 토토의 매출총량을 제외하려는 법안은 제출됐지만, 복권을 제외하는 법안은 상정되지 않았음에도 복권위는 법안심의 과정에서 사감위와 협의해 문광위 법안심사 소위원회에서 사감위 대안 입법으로 복권도 매출총량을 제외하려 했으나 통과가 저지됐다.
사감위법 개정법안 통과가 저지되자 복권위, 사감위와 문광부는 사감위법에서는 매출총량을 적용하는 기준만 정하고 세부 적용기준은 시행령에서 정하는 방법으로 토토와 복권의 총량적용을 제외하도록 매총총량 설정에 대한 기준을 변경하는 사감위법이 개정됐다.
2010년 12월 10일 민주당 정장선 의원 등 11인이 발의한 사감위법 일부 개정법률안이 국회 심의 과정에서 일부 수정돼 2012년 5월 2일 국회 본회의를 통과, 2012년 11월 24일 시행됐다. 사감위법이 개정되자 사감위는 복권위(복권)와 문광부(토토)의 매출총량 적용을 완화하는 논거를 유병률의 높고 낮음에 두고 세부적용 기준을 정하는 사감위법 시행령을 2012년 11월 23일 개정했다. 토토와 복권의 매출총량을 늘리는 데 대해서는 기재부와 문광부간에 이해관계가 상통해 이들은 사감위와 연대해 법개정에 함께 나서 통과시킨 것이다.
사감위법 개정안의 국회 심의과정에서 특이할 만한 사항이 있었는데 사행산업의 건전화를 위해서는 중독 등 사회적 폐해가 심한 업종의 수요를 복권과 같이 중독 등 사회적 폐해가 적은 업종으로 유도해야 한다는 취지로 중독 폐해 등이 없고 건전한 업종은 총량에서 제외할 수 있도록 하는 근거를 신설했다.
이는 당초 직접적으로 사감위법에서 복권에 대해서는 총량 규제에서 제외하려다 법안 통과가 저지되자 법률에는 총량 적용 제외 근거조항만 두기로 하고, 총량을 제외하는 요건은 사감위법 시행령에서 구체적으로 정하도록 하되, 최종적으로 총량제외 요건에 부합하는 경우 사감위 의결을 거치기로 했다.
이러한 결과는 당시 22억 원 수준이었던 사행산업 중독·예방 치유에 소요되는 비용을 중독예방치유부담금 신설을 통해 최대 410억 원까지 증액하도록 하는 사감위법 개정안의 원활한 국회 통과문제와 연계된 것이었다. 사감위위원장이 국회 심의 과정에서 법개정 후 복권을 총량에서 제외할 것이라고 확약한 바 있어 관계기관 등의 합의에 따라 사감위법은 반대 논란 없이 통과된 것이다. 복권위원회에서는 사감위법 개정 입법취지에 따라 복권의 총량을 제외하도록 2013년 2월 4일 공식 요청한 바 있으나 사감위는 현재까지 받아들이지 않고 있지만 언제든 제외될 가능성은 매우 높다.
한편 복권과 토토의 매출 총량 정책 변경과 관련해서는 문광부와 기재부 및 사감위의 합치된 이해관계의 결과이며 경마 입장에서는 총량제외 근거 신설로 얻는 이득이 전무한데다 관장부처인 농식품부도 배제된 상태에서 의사 결정이 이루어졌다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
배정된 총량을 넘어서는 경우 발매를 중단하면 되지만 체육진흥투표권(토토)와 복권은 2009년부터 매년 매출 총량을 초과하게 되자 발매 중단 대신 사감위에 총량 배정을 지속적으로 늘려 달라고 요구하는 방식으로 총량 초과 문제를 해결했다. 반면에 경마는 발매 수단이 봉쇄당한 상태라 사감위 출범 이후 단 한번의 매출총량 발매 위반 사례가 없었다.
토토, 복권은 2011년 7월 1일 연금복권 출시로 2011년~2012년 매출 총량이 2년 연속 초과되자 매출 총량 준수 위한 판매 중단보다는 매출 총량 규제를 받지 않는 근거를 신설토록 요구해 사감위법 시행령(제2조)을 개정했다. 사감위는 복권위(복권)와 문광부(토토)의 매출총량 적용을 완화하는 논거를 유병률의 높고 낮음에 두고 ‘매출액규모에 관한 총량 적용 예외기준’의 세부적용기준을 정하는 사감위법 시행령을 개정했다.
즉 사행산업의 건전화를 위해서 ‘중독 등 사회적 폐해가 심한 업종의 수요를 복권과 같이 중독 폐해 등이 없고 건전한 업종인 경우에는 총량에서 제외할 수 있도록 총량을 제외하는 요건’을 사감위법 시행령(제2조)에서 구체적으로 정하고 ‘총량 제외 요건’에 부합하는 경우 사감위 의결을 거치기로 했다.
이러한 결과는 당시 22억 원 수준이었던 사행산업 중독･예방 치유에 소요되는 비용을 중독예방치유부담금 신설을 통해 최대 410억 원까지 증액하도록 하는 사감위법 개정안 국회 통과에 관계기관이 협조하고 사감위 위원장이 법개정 후 복권을 총량에서 제외할 것이라고 국회심의 과정에서 확약한 바 있어 사감위법이 안정적으로 통과된 것이다.
이는 기재부복권위원회는 복권총량이 부족하다며 사감위, 문광부와 합의해 유병률이 일정 규모 이하가 되면 매출총량 규제에서 제외하도록 2012년 사감위법 시행령을 개정해 복권의 경우는 유병률이 일정 수준 이하이면 매출총량규제에서 제외될 수 있게 된 것이다.
사감위는 도박 중독을 CPGI(Canadian Problem Gambling Index: 일반인의 도박 문제를 평가하기 위해 2001년 Ferris와 Wynne에 의해 개발된 도구)방식에 따라 ‘비문제성도박, 저위험도박, 중위험도박, 문제성도박’으로 구분하고 이중에서 ‘중위험도박과 문제성도박’을 합해서 도박중독유병률로 발표한다. 그런데 매출총량 규제를 받지 않을 수 있도록 한 사감위법 시행령에서는 일반인의 유병률(저위험+중위험+문제성)이 이용자의 유병률(중위험+문제성)보다 낮은 경우는 제외할 수 있도록 한 것이다.
2014년 사감위 조사기준(일반인 2만명, 이용자 3,845명)으로는 일반인의 유병률(저위험+중위험+문제성)은 13.8%이며 복권과 체육진흥투표권은 이용자의 유병률(중위험+문제성)이 각각 10.2%, 14.5%로서 복권(10.2%)은 일반인 유병률(13.8%)보다 낮으므로 총량규제에서 제외할 수 있으며 체육진흥투표권은 유병률 제외기준에 근접하여 총량규제 제외가능성을 열어두었다. 이는 시행령 개정 당시부터 사전에 한 시뮬레이션을 토대로 복권과 토토의 총량규제를 제외시키겠다는 기재부와 문광부 의지가 반영된 결과였다.
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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