국제 경기 지원 위한 체육진흥투표권 증량 발행의 정책적 함의 <10>
김종국 한국마사회 경마본부장은 평창올림픽과 같은 국제경기 지원을 위한 사행산업의 역할과 현 규제 상황을 스포츠토토가 급성장한 배경과 관련해 ‘국제경기지원 위한 체육진흥투표권 증량발행의 정책적 함의 -타 사행산업과의 규제형평성을 중심으로’라는 논문에서 언급하고 있습니다. 본지는 지난 5월 20일, 한국복권학회 춘계학술대회에서 발표한 본 논문을 시리즈로 연재합니다. -편집자 주
3. 체육 예산의 사행산업 수익금 의존도 심화
사행산업인 체육진흥투표권이 국민체육진흥기금 약 1.1조 원(2016년 기준)을 조성하고 있는데 국민체육진흥기금은 국민체육진흥법 제18조에 따라 국민체육진흥에 소요되는 시설 비용, 기타경비를 지원하기 위해 조성된다.
기금은 국민체육진흥법 제22조의 ‘기금의 사용 용도’에 따라 △국민체육 진흥을 위한 연구·개발 및 그 보급 사업 △국민체육시설 확충을 위한 지원 사업 △선수와 체육지도자 양성을 위한 사업 △선수·체육지도자 및 체육인의 복지 향상을 위한 사업 △광고나 그 밖에 기금 조성을 위한 사업 △장려금 및 생활 보조금의 지원 △자금의 융자 △제24회 서울올림픽대회와 제8회 서울장애인올림픽대회를 기념하기 위한 사업 △대한체육회, 대한장애인체육회, 한국도핑방지위원회, 생활체육 관련 체육단체와 체육 과학 연구 기관 및 체육 인재 육성 관련 단체의 운영·지원, △저소득층의 체육 활동 지원 △그밖에 체육 진흥을 위한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업에 사용되게 된다.
국민체육진흥기금의 국제경기대회 지원 용도는 따로 없는데 국제 경기대회 특별법에서 국민체육진흥기금을 지원받아 대회조직위원회가 쓸 수 있는 근거와 이를 지원받기 위해 특별법에 체육진흥투표권의 증량 발행을 요청할 수 있도록 명시하고 증량 발행을 요구하는 것이다. 이러한 증량 요구를 받은 문광부는 사감위에 증량 발행을 요청하는 형식적 절차를 거쳐 증량을 허용하는데 특히 2016년의 경우 한 해에만 무려 3,725억 원을 추가 발행해 약 1천억 원 규모를 대회조직위에 지원하고 있다.
이는 체육 재정으로 지원을 하는 것이 마땅함에도 예산 확보가 쉽지 않다는 이유로 손쉽게 증량 발행을 통해 해결한다는 비난을 사고 있다. 이는 문광부 소관의 체육 분야 재정 지원액은 2009년 6,371억 원에서 2013년 1조 743억 원으로 크게 증가했는데 이중 국민체육진흥기금의 비중이 2009년 66.5%에서 2013년 84%로 높아지고 있어 체육 예산이 사행산업의 수익금에 의존하고 있다는 문제점으로 지적되고 있다.
2015년 조성된 국민체육진흥기금 1조1,316억 원 중에서 토토의 수익금에서 95%인 1조,924억 원이 조성되므로 체육 재정은 토토에 의존하고 있다. 이에 대해 국회예산정책처는 ‘체육 분야 사업을 계속 추진하기 위해서는 사행산업을 장려해야 하는 부작용을 낳을 수밖에 없다’며 실제로 그런 일이 벌어지고 있다고 지적하고 있다(내일신문, 2013.5.22일자).
4. 사행산업 매출 총량 배분의 불균형성 심화
사행산업의 매출총량을 비교할 때는 총매출액의 절대액만으로 비교해 절대적 수치가 높은 업종의 매출액을 덜 늘려주고 수치 낮은 업종의 매출액을 높여주는 것이 공평한 것으로 주장하는 경우가 있다. 그런데 매출액은 매출 원가나 운영비 등을 제외하고 사행산업을 운영하는데 필요한 시설투자비의 조달, 연관산업의 지원 등이 필요한 업종이 있는가 하면 운영비가 거의 안 들어 수익금 조성율이 높은 업종에 따라 의미가 달라진다.
사행산업의 규제 현실은 매출액의 절대액 수치와 총량 배분액이 높은 업종(경마 등)의 매출액은 과거 10년간 거의 정체인데 비해 후발업종인 토토나 복권의 경우는 급격히 수치가 높아지고 있다.
업종별 수익 규모를 논할 때 제시하는 매출액의 기준으로는 순매출액 개념을 사용한다. 사감위가 적용하는 사행산업의 순매출(Gross Gambling Yield, GGY)은 ‘사행산업 이용객들의 순손실 및 순지출’을 의미하며 이는 총매출액(Handle)에서 총매출액에서 환급액을 제외한 금액을 의미한다(Global Betting and gamong Consulants, 2010).
한국산업개발연구원은 2011년 11월, 총매출액은 사행산업 운영을 위한 인건비, 판매관리비, 이자 등의 여러 가지 운영비용 등이 합산된 총비용(Total Cost)으로 사행산업 이용객의 순손실 혹은 순지출을 의미하는 순매출보다 포괄범위가 넓어 사행산업 자체만을 의미하는 실질 지표(True Index)라고 할 수 없다고 한다. 동연구원은 또한 사행산업 순매출(GGY)은 사행산업 이용객의 순지출이며 사행산업사업자들의 순수익이라는 점에서 사행산업 운영의 순환에 이용되는 총금액을 의미하는 총매출(Handle)보다 더 핵심가치(Core Value)를 의미한다고 했다.
업종별 순매출액의 구조가 상이하면서도 매출 총량을 설정하는 경우 절대 수치가 많은 업종의 경우는 매출액이 과도하므로 규제를 더해야 한다는 빌미로 작용하는 측면에서는 순매출액이 적은 경우가 유리할 수도 있다. 그러나 순매출액의 의미를 업종별로 동일한 기준으로 제세금을 제외해 새롭게 정립하는 경우는 실제로 사행산업을 관장하는 부처가 사행산업을 통해 기금을 조성하여 필요한 사업 재원을 확보하는 규모를 정확히 알 수 있다.
이는 복권과 토토의 경우 관장부처인 기재부와 문광부의 경우 사행산업으로 조성되는 기금으로 필요한 부처사업을 하는 이유로 해당 사행산업의 규제에 적극 대응하고 있는 점에서 그 의미를 되새길 필요가 있다.
Ⅵ. 사행산업 증량 발행의 정책적 함의
1. 사행산업을 이용한 국제경기 지원 특별법의 형평성 문제
국제경기 지원을 위한 사행산업 증량발행의 시발은 사행산업통합감독위원회법 제정 이전의 국민체육진흥법의 규정에 기원한다.
체육진흥투표권(토토)이 시행되기 이전의 국민체육진흥법에 ‘체육복표’ 발행 근거가 신설됐고 이를 근거로 ‘체육복권’을 1990년 발행한 바 있다. 한편 2002년 월드컵 경기의 서울 유치가 확정되자 정부 입법으로 2002년 월드컵축구대회지원법(시행 1997.5.6. 법률 제5278호, 1997.1.13월 제정)이 발의(1996.11.19., 의안번호 318호)되면서 2002년 월드컵 등 국제경기 등의 지원을 위한 비용 충당을 위해 ‘체육복표의 증량 발행 근거’를 국제경기대회 지원특별법에 명시하는 첫 입법 케이스가 됐다.
이후 체육 복표가 폐지되고 국민체육진흥법에 토토 발행근거가 신설됐고 이어서 2007년에 ‘2011 대구세계육상선수권대회 및 2014 인천아시아경기대회지원법(약칭, 국제대회지원법), 2009년 ‘포뮬러원 국제자동차경주대회 지원법’이 제정되면서 체육진흥투표권 증량 발행 근거가 신설됐다.
최근에는 그동안 국제경기마다 개별법을 제정하던 방식을 개선해 국제경기를 지원하는 통합법을 제정하는 방식으로 2012년에는 ‘국제경기대회지원법’을 제정했으며 이때에도 체육진흥투표권 증량 발행 근거를 명시했으며 이를 근거로 2018년 평창동계올림픽 대회 지원을 위한 체육진흥투표권 증량발행을 해오고 있다.
그런데 당초 증량 발행은 국민체육진흥법의 발행 근거를 토대로 특별법인 국제경기대회지원법에서 요청할 수 있도록 했지만 이때는 사감위법이 제정되기 이전이었으므로 사감위법이 제정된 이후에는 증량 발행을 허용하는데 대해서는 타 사행산업과의 형평성을 고려해 허용 여부를 결정했어야 한다.
왜냐하면 사감위법은 이미 개별법으로 사행산업을 규제하고 있었지만 사행산업이 무분별하게 확산돼 부작용을 양산하고 있다는 지적에 따라 제정된 것이며 매출총량은 사감위법의 가장 중요한 규제 내용중의 하나이기 때문이다.
특히 사감위의 사행산업 규제 내용 중에서 유일하게 모든 사행산업에 대해 적용되는 규제가 매출 총량 규제이며 토토의 경우는 사실상 유일한 규제가 매출 총량 규제인 만큼 이를 타법으로 규제의 족쇄를 풀어주는 것은 특정산업에 대한 특혜라고 볼 수 있다.
마땅히 사감위법이 제정되기 이전에는 국제 경기대회 지원의 필요성이라는 명분으로 증량 발행을 허용했다 하더라도 사감위법 제정 이후에는 증량 발행 허용은 신중했어야 한다. 특히 토토는 다른 사행산업과 달리 과거 10년간 약 200배 이상을 성장하고 있다는 점에서 기존의 매출총량의 범위 내에서 기금 지원 사업의 우선순위나 지원 규모 등을 조정하고 동 범위 내에서 국제경기대회지원 기금 규모를 정해 지원하는 방식을 취해야 한다.
타 사행산업의 경우 매출 총량을 더 받기 위해 사감위의 건전성 평가 등을 충실히 이행하면서 주어진 매출 총량 내에서 고유 목적 사업을 이행하고 있을 뿐 별도 특별법 제정 등을 통해 추가 총량을 배분받아 사업을 시행한다는 생각은 하지 않는다는 점을 유념해야 한다.
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사.
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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