[말산업저널] 2011년 2월 18일 말산업육성법이 국회 본회의에서 의결되면서 제정되면서 본격적으로 국내 말산업의 체계적인 육성이 시작됐다. 기존 말산업이 전무했던 것은 아니었지만 대중없이 지엽적으로 후진적이었던 게 사실이다.

정부는 한미FTA로 인해 국내 축산업의 위기가 도래하자 그 대안책으로써 고부가 가치의 신성장동력인 ‘말산업’을 제시했다. 소 키우는 대신 말을 키워 농어촌 경제 활성화에 기여하자는 것이었다.

말산업육성법이 제정된 지 8년이 지난 2019년 대한민국은 과연 말산업을 하기 좋은 환경일까? 말산업저널 창간 6주년을 기념해 현재 말산업의 문제점을 재조명해본다.

말산업육성법, ‘농어촌 경제 활성화’ 및 ‘국민 삶의 질 향상’이 목적

실질적인 말산업 육성에는 역부족

말산업육성법에는 말산업의 발전 기반 조성 및 경쟁력 강화를 통해 ‘농어촌 경제 활성화’와 ‘국민의 삶의 질 향상’에 이바지함을 목적으로 한다고 규정돼 있다. 이 대목에서 말산업육성법의 제정 배경에는 위기에 도래한 농어촌 경제를 말산업을 통해 개선시키기 위한 제정 배경이 담겨있다고 해석할 수 있다.

그럼에도 불구하고 현실에서는 말산업육성법이 실질적인 제도적 뒷받침이 되어주지 못한다는 것이 문제이다. ‘말산업육성법’이란 이름을 갖고는 있지만 말산업 육성시키지 못하고 있는 실정이기 때문이다.

말산업육성법은 제15조 ‘승마시설의 신고 등’에 대한 규정을 통해 기존의 ‘체육시설의 설치·이용에 관한 법률’에 근거한 체육시설 승마장과는 차별성을 둔 농어촌형 승마시설의 법적 근거를 마련했다. 양 시설의 설치 기준 및 방식 등은 대부분 유사하나 농어촌형 승마시설이 ‘농어촌 지역’에만 설치 가능하다는 점에서 큰 차이점을 지닌다.

또한, ‘농어촌형 승미사설’을 ‘농업·농촌 및 식품산업 기본법’ 제3조 제5호에 따른 농촌지역과 ‘수산업·어촌 발전 기본법’ 제3조 제6호에 따른 어촌 지역에서 말의 위탁관리, 승용말의 생산·육성 등의 사업과 말이용업을 겸영(兼營)하는 시설로 정의해 그 성격에 대한 차별성을 뒀다.

그럼에도 농어촌형 승마시설의 용도가 ‘운동시설’인지 ‘동물 및 식물 관련 시설’인지에 대한 불명확한 근거는 실제 행정 상 혼란의 여지를 갖고 있는 게 사실이다.

농민들은 외면한 말산업육성법(?)

현행법상 농어촌형 승마시설 건립 위해서는 농지전용 허가 받아야

말산업육성법은 일반법적 성격···말산업과 맞물리는 관련법 모두 충족해야만 사업 가능

농지법 개정 시도 있었으나 개정까진 못 이르러

말산업육성법을 통해 농어촌 지역에서만 설치할 수 있는 농어촌형 승마시설을 규정해놨지만, 실제로 농어촌 지역의 주민들은 관련 시설을 설치하고 운영하는 것 자체도 어렵다. 기존에 민들이 활용하던 농지를 말산업을 위한 용도로 전용하고 싶어도 그 과정이 매우 복잡해 진입조차 쉽지 않다.

농어촌의 경제활성화를 위해 만든 법이 정작 농어촌에 사는 이들에게는 적용하기조차 힘든 법인 셈이다.

가장 비근한 예로 2013년 경기도 한 지역에서 발생한 ‘농어촌형 승마시설 신고 반려처분에 대한 취소 청구의 건’이 있다. 지차체로부터 말사육장의 건축허가를 받아 준공한 청구인은 ‘말산업육성법’에 따라 농어촌 승마시설의 신고서를 해당 지자체에 제출했으나, 농지전용허가를 선행해야 된다는 이유로 설치신고를 반려 받았다. 농지법에 규정된 ‘농지전용허가’ 및 국토의 개획 및 이용에 관한 법률에 따른 ‘개발행위허가’를 받아야만 농어촌형 승마시설 설치가 가능하다는 것이었다.

결론적으로 청구인의 심판 청구는 이유가 없다고 인정됐지만, 현행 말산업육성법이 안고 있는 현실적인 문제점을 잘 드러낸 사건이었다.

현행법상 농업진흥구역에서의 농어촌형 승마시설의 설치 자체가 허용되지 않는다. 농가의 소득원 다양화를 위해 말산업육성법을 제정하고, 승마시설 활성화 정책 등을 펼치고 있지만 사실상 실효성을 거두고 있지 못하고 있는 것이다. 실제 행정 현장에서는 말산업육성법 조항과는 달리 농어촌형 승마시설을 체육시설처럼 바라보고 있다.

‘말산업육성법’이란 명칭을 달고 있기에 특별법적 성격을 갖고 있을 것 같지만 실제로는 일반법적 성격을 지녀 관련 정책의 추진에 제한이 따른다. 농지법·초지법·건축법·산지관리법 등등 말산업을 추진함에 있어 맞물리는 거의 대부분의 관련법을 충족해야만 사업 추진이 가능하다.

‘말산업육성법’에는 말산업 육성을 위한 기본적인 사항이 규정돼 있지만, 타법과의 충돌 시 우선할 수 없다. 초지에 승마시설을 건립할 경우에는 초지법을 따라야 하고 농지에다가 승마장을 건립할 때는 농지법에 따라야 한다. 아울러, 기본적으로 축사를 건축하기 위해서는 건축법의 제재를 받는다.

물론, 기본적인 관련 법들의 규정을 따라야 함은 당연하다. 하지만 말산업육성법의 제정 목적과 배경을 고려해보면 아쉬운 점이 많다는 사실은 결코 부인할 수 없다.

특히, 농지법이 가장 큰 걸림돌이다. 농어촌 지역에만 설치될 수 있는 농어촌형 승마시설은 대다수가 농촌진흥구역에서 건립되는 경우가 많은데 말 이용업이 체육시설적인 측면을 가진단 이유로 현행법상에서는 농지전용이 강제돼 있다. 농어촌 경제 위기에 빠진 농민들에게 새로운 소득 창출을 제공한단 명목으로 마련됐지만, 실제 농민들은 토지 전용분담금 등에 대한 부담으로 말산업 진입을 꺼려하고 있는 실정이다.

이와 관련해서 윤명희 의원이 2015년 12월 농업진흥구역 내 농어촌형 승마장을 설치할 수 있도록 하는 내용을 골자로 한 농지법 개정을 발의했지만 최종 개정까지는 이뤄지지 못했다.

말산업에 대한 무지한 지자체···부정적 인식도 한몫

말산업특구에서 조차 쉽지 않은 말산업

또한, 지자체들의 말산업에 대한 부족한 이해도와 협조가 문제점이다. 말산업 진흥을 위해 특별히 지정한 말산업특구에서조차 마찬가지이다.

2018년 새롭게 국내 말산업특구로 지정된 전북 완주군에서는 말산업육성법이 갖는 현실적인 문제점 등을 드러내는 사건이 최근 발생했었다. 말산업특구로 지정된 완주군 내 소규모 농어촌형 승마시설을 짓겠다고 건축허가를 낸 청구인에게 지자체가 교통 혼잡을 우려로 건축 불허 결정을 내렸기 때문이다. 이에 불복해 상급기관에 행정심판을 청구했지만 받아들여지지 않았고 6월 5일에는 청구인이 전북도청에 말을 타고 1인 시위까지 펼쳤다.

완주군은 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 인근 도로에서 승마시설 건축 신청지로의 진·출입 시 교통사고 위험성이 있고 교통 혼잡이 우려된다고 설명했다. 하지만 다른 건축 시설과 달리 ‘농어촌 승마시설’이 교통 혼잡을 우려된다는 명확한 정황과 근거는 없다는 해석이다. 말산업특구 지역임에도 말산업에 대한 혜택이나 우대가 전혀 없는 점은 상당히 아쉬운 점이다.

말산업에 대한 이해가 부족한 국내 풍토에서 말산업을 임의적으로 육성시킨다는 것 자체가 어려운 일인데다가 경마산업 위주로 발전해온 국내 말산업 환경으로 인해 말산업 자체에 대한 부정적인 인식 요소 등이 있음은 결코 부정할 수 없다.

대안은 말산업육성법 및 관련법 개정

농업진흥구역 내 농지전용 없이 농어촌형 승마시설 허용돼야

말산업에 도움이 되는 실질적인 제도적 뒷받침을 위해서는 말산업육성법 및 관련법의 개정이 필요하다. 말산업육성법에 ‘농어촌승마시설’에 대한 구체적인 명시를 통해 체육시설 승마시설보다 농어촌에 특화됐음을 부각시키고, 농지법 등 관련법의 부분 개정을 통해 농어촌형 승마시설의 설치 등을 용이하게 할 필요성이 있다. 일각에서는 무분별한 농지 전용으로 인한 우량농지의 훼손을 보호한다는 조치 차원이라고 말하고 있지만 현재의 말산업의 수요에서는 그마저도 불확실하다. 지금은 말산업의 확산을 위해 전폭적인 지원을 아끼지 않아야 할 때이며, 말산업육성법의 본래 목적과 취지를 살려 확산시켜 나가야 함은 자명하다.

말산업계의 부단한 노력과 관심으로 인해 최근에는 말산업의 성장 가능성과 잠재력에 관심을 두고 있는 국회의원들이 늘어나고 있어 말산업육성법과 관련법의 개정에 대한 목소리와 함게 기대치가 높아지고 있다. 장기적인 말산업 육성을 위해서는 말산업육성법의 전반적인 개정이 강력히 요구되는 시점이다.