사행산업은 2000년대 들어 경마 외에 경륜(창원·부산 경륜장 개장) 및 경정, 내국인 카지노 개설, 체육복권 및 로또 등 각종 사행산업의 신규 진입으로 급격히 팽창했다. 또한 IT산업의 발달로 인터넷을 이용한 카지노·포커 및 고스톱이 성행하고 정부가 경마게임장·유사카지노 게임장을 대거 허가한 뒤 도박중독 등으로 사회적 이슈가 되자 이를 규제하고 해결하기 위한 대책이 각계에서 논의되기 시작했다.
사행산업통합감독위원회 출범
사감위의 출범 배경
2003년 7월 민주당은 ‘사행산업관리제도 개선을 위한 정책기획단’을 구성했고, 그 해 8월에는 300여개 시민단체로 구성된 도박장반대 전국네트워크가 토론회를 개최해 사행산업을 총괄하는 사행산업감독위원회 설치를 주장했다. 2004년 2월에는 국무회의때 사행산업의 실태조사 및 사회전반에 미치는 영향을 분석해 종합대책을 마련해 보고하라고 대통령이 지시하기에 이르렀다. 이에 문화관광부는 대책마련을 위해 관계기관 및 외부전문가 회의를 개최했다. 2005년 2월에는 의원 33명이 ‘사행산업을 걱정하는 의원모임’을 결성, 사행산업에 대한 정부의 정책을 비판하며 관리감독위원회의 설립이 필요하다고 주장했다. 특히 2005년 ‘바다이야기 광풍’이 온 나라를 휩쓸면서 사행산업에 대한 통합적인 관리감독을 요구하는 목소리가 고조되자 문화관광부 주도로 ‘사행산업통합감독위원회법’이 2006년 12월 22일 국회에서 통과돼 2007년 1월 26일 공포됐다. 이에 따라 2007년 9월 17일 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)가 공식 출범했다.
사행산업 건전발전 종합계획 수립
사감위는 2008년 11월 17일 사행산업의 건전화 및 부작용을 해소한다는 명분으로 ‘사행산업 건전발전 종합계획’을 수립, 사행했다. 사감위는 이에 따라 2011년부터 ‘현금 베팅을 차단하는 중복발급 방지용 비실명 전자카드’를 도입키로 하고 수차례 공청회를 여는 등 사업을 추진했다.
2013년까지 장외매장의 매출이 50%를 넘지 않는 구조로 개선한다는 큰 밑그림하에 매출구조 개선 등을 평가, 매출 총량 등에 반영하겠다는 방침이었다. 경마·경륜·경정 등 장외발매소는 3년주기 재허가 과정을 거쳐 완전 폐지(5개년간 50% 축소)하고, 로또 이외의 모든 복권을 폐지하며 내국인 출입 카지노 매출규모를 대폭 축소하는 한편 전자카드 도입을 통해 사행산업이용을 철저히 관리하겠다는 것이 골자이다. 즉 사행산업의 정비와 축소를 목표로 사행산업 업종별 영업장 수, 매출액 규모 등에 관한 총량을 조정하겠다는 입장이었다.
사감위는 가장 큰 논란을 불러일으켰던 매출총량의 경우 2013년까지 GDP에서 사행산업이 차지하는 비율을 경제협력개발기구(OECD) 회원국 사행산업 평균 비율 등을 고려해 0.58%까지 맞추기로 했으며, 경마·스포츠토토 등의 인터넷 베팅은 2011년까지 폐지하는 것을 원칙으로 정했다.
문제발생 원인 및 마사회의 대응
정부가 사행산업 신규허가를 확대하고 지자체가 경쟁적으로 참여해 사행산업 시장이 폭발적으로 증대했지만, 관련세금은 지속적으로 인상된 데 반해 가용재원을 최소화 하도록 정부가 규제하는 바람에 경마 등 관련업계는 어려움에 봉착하게 됐다. 따라서 업계는 운영재원 확보차원에서 매출액 증대 정책을 불가피하게 추진한 가운데 사회적 비용(도박중독 등) 완화를 위한 투자재원을 마련하지 못하는 등 구조적 모순이 발생했다. 더욱이 1994년 경륜이 시행된 이후 1999년까지 5년여 간 국내 레저시장 내 사행산업 비중은 22%이하로, 일본(28.6%)과 비교해 볼 때 매우 건전하게 운영됐다. 그러나 2000년 내국인 카지노 개설 이후 사행산업 비중은 40.4%로 확대됐고 이어 2002년 로또의 추가 허가로 사행산업 비중은 55.8%에 이르게 됐다. 즉 사행산업에 대한 규제 논의는 경마로 인한 문제라기보다는 시장 영향력이 큰 카지노, 로또의 신규 진입(허가)이 문제의 근본적인 원인으로 작용했다는 것을 보여주고 있다.
사감위의 규제정책은 매출액의 급격한 감소로 국가 및 지방세수 감소로 이어지고, 경마상금 및 축산발전기금 출연규모의 급감과 특별적립금 및 기부금 축소에 따른 각종 공익기여 재원의 감소를 초래하며, 불법적인 도박을 양산하는 등 많은 문제점이 야기될 것으로 예견됐다. 따라서 마사회는 경마가 농축산업과 깊은 연관이 있는 만큼 다른 사행산업과 차별적으로 관리돼야 한다고 주장하고 경마산업의 육성을 강화하기 위해 세율 인하 등 정책적 지원을 정부에 요구했다. 이와 함께 농축산단체와 정책토론회, 공청회를 개최해 여론을 조성하는 등 공동대응에 나섰다. 아울러 장외발매소의 관람여건을 개선하는 등 경마의 건전한 발전을 위한 경마혁신 방안 수립과 함께 향후 정부규제에 대한 대응논리 개발 등 체계적이고 단계적인 대응책 수립에 나서게 됐다.
사감위 정책 규탄 ‘봇물’
사감위는 규제정책을 추진하는 과정에서 사행산업 관련기관 및 단체, 지자체, 농어민들의 거센 반발에 직면했다. 마사회, 국민체육진흥공단, 창원경륜공단, 부산경륜공단 등 공공레저산업 노동조합 관계자 300여 명은 2008년 7월 30일 사감위 사부처가 있는 광화문에서 규탄대회를 열고 정부조직법을 무시하는 위원회의 중복규제는 심각한 부작용을 가져올 것이라고 경고하며, 사감위 규제안에는 위헌요소가 다수 포함돼 있어 법치주의에도 어긋난다고 비판했다. 농축산부는 사감위에 총량부분만 설정하고, 구체적인 정책은 부처에서 자율적으로 추진할 수 있도록 요청하는 등 반대 입장을 전달했다. 마사회도 비대위 개최를 통해 종합계획 시안에 대한 입장을 정리하고, 농축산부와 협의를 거쳐 대응키로 했다.
한편 사감위의 규제정책은 국제적으로도 큰 관심사가 됐다. 아시아경마연맹(ARF)은 2008년 8월 사감위의 ‘사행산업 건전발전 종합계획(시안)’에 대해 윈프리드 의장 명의로 공식서한을 보내 "사감위가 수립한 시안은 전반적으로 불합리하고 경마산업에 대해서는 불공정하며, 동 시안 확정·시행시에는 불법 사행산업의 확산을 조장해 심각한 사회적 문제를 야기시킬 소지가 크다"며 깊은 우려를 표명했다.
전자카드 도입 논란
강제·의무에서 선택적 도입으로
전자카드 도입과 관련해 본회를 비롯해 경륜·경정·스포츠토토 등 관련 사행산업계의 거센 반대에도 불구하고 사행산업통합감독위원회(이하 사감위)는 2009년 8월 11일 전체회의를 열고 2011년부터 전자카드제를 시행하는 방안을 의결했다. 사감위는 그러나 격한 반대여론을 감안해 2009년 10월 30일까지 각 사업자별로 추진계획을 보고받은 뒤 조정위원회를 통한 의견 조율을 거쳐 시행키로 했다. 전자카드제 도입 원칙은 고수하되 기존의 전면 도입 입장에서 한발 물러서 △일정금액 이하 소액 이용자 제외 △중복발급 방지용 카드 운영(이용자 개인정보 보호는 사업자별 계획 수립) △사업자별 시범운영 후 2011년 전면 실시 등을 골자로 하는 절충안을 내놓은 것이다. 2009년 2월 당초 사감위가 제시한 전자카드 도입방안(주민번호 등 개인정보를 통한 전자카드 발급, 사행산업 전체 통합시스템 구축운영, 현금베팅 전면 차단, 과다 이용자에 대한 중독예방상담 의무화)에 비해 다소 완화된 것은 관련부처 및 사업자, 업종별 관련단체 등이 반발하며 공동으로 대응했기 때문이다.
사감위는 또한 문화체육관광부 등 각 관련 부처 국장과 사업체 임원, 사감위원들로 구성된 ‘조정위원회’를 만들어 전자카드제 도입에 따른 규제완화 방안도 구체화하기로 했다고 밝혔다. 조정위는 각 이해 당사자들의 의견수렴을 거쳐 사업자별 세부계획을 사감위에 제출하고, 사감위는 이를 검토해 최종 운용방안을 결정한다고 설명했다.
사감위의 전자카드 대상 업종은 경마, 경륜·경정, 강원랜드 카지노, 체육진흥투표권 등 총 4개 부문이다. 전자카드는 중복방지를 위해 주민등록번호를 이용해 발급하고 사감위 감독 하에 VID통합발급 인증서버를 구축, 카드 사용실적을 추적해 일정기간 이상 참여 및 일정금액 이상 구매자에게 이용정지 처분을 내린 다음 사감위가 의무교육을 실시한 후 이용정지를 해제하는 방식으로 운영될 계획이다.
그동안 끊임없이 논란이 거듭되어온 전자카드제는 사감위의 결정으로 도입되었지만 본격 시행에 이르기까지는 순탄하지 않은 여정이 예상되고 있다. 도박성이 강한 사행산업의 폐해를 최소화한다는 명분에도 불구하고 전자카드제 도입으로 매출 타격이 불가피한 본회를 비롯한 강원랜드, 국민체육진흥공단 등 해당기관과 관련 지방단체의 반발이 거센데다 주무 부처도 부정적인 입장이기 때문이다. 실제 2009년 8월 11일 열린 사감위 전체회의에서는 부처 당연직 위원(차관)이 전원 불참, 국·과장급이 대리참석하는 등 사감위와 부처 간의 조율이 충분히 이뤄지지 못했다는 정황이 드러나기도 했다. 2009년 10월 실시된 국정감사에서도 여야 의원들이 전자카드 도입에 반대하며 사감위가 원래 출범 목적인 불법도박 단속에 전념해야 한다고 주장해 사감위는 상당한 정치적 부담을 안게 됐다.
마사회의 대응
마사회는 실명 전자카드 도입 반대와 현금베팅 유지를 강조했으며 현금·전자카드 등 베팅수단은 고객에게 자율적인 선택권을 부여해야한다는 의견을 사감위에 제시하며 반대입장을 분명히 했다. 전자카드를 도입할 경우 △이용고객의 기피 및 불법 사행시장 확대가 우려되고 △경마사업을 통한 공익재원 조성의 차질이 예상되며 △경마산업 기반의 급격한 위축 및 말산업육성정책 추진이 불가능하게 되며 △전산시스템 구축비용 과다 소요 및 전산시스템 운영상 문제가 예상되는 등 문제점을 적시했다. 또한 사감위법이 여타 사행산업과는 성격이 완전히 다른 경마를 경륜·경정 과 한 그룹으로 묶어 도박산업으로 치부하고 그 총량을 규제하는 것은 비합리적이라고 주장하며 보다 현실적인 대안을 모색하는 것이 필요하다고 주장했다. 아울러 사감위원·외부 전문가를 대상으로 마사회의 입장을 지속적으로 알려 설득하는 한편 국민체육진흥공단, 강원랜드 등 사행산업 사업자 간 공조를 통해 공동대응하기로 했다.
거센 반대, 진통 예상
한편 전자카드 도입과 관련, 각계에서 거센 반대의 물결이 일었다. 2008년 8월 8일부터 10일까지 서울, 제주, 부산경마공원과 전국 32개 KRA 플라자(장외지점)에서 경마팬들을 대상으로 사감위 경마규제에 반대하는 서명운동을 벌인 결과 6만여 명이 참여했다. 팬들은 병적 중독자집단으로 매도당했다고 분개하며 온라인경마 폐지·전자카드 도입에 대한 강한 거부감을 표시했다. 2006년 한국갤럽설문조사에서는 참여자의 63.7%가 신분확인시 경마에 참여하지 않겠다고 응답했으며, 2009년 서울경제신문 조사에서는 참여자의 83.4%가 마권 실명구매에 반대하는 것으로 나타났다.
전자카드제 도입에 대해서는 매출급락을 우려해 시행체는 물론 강원랜드 인근 폐광지역 주민, 말산업과 관련된 축산업계, 프로스포츠 구단과 선수 등 모두 한 목소리로 반대했고 주무 부처의 입장도 부정적이었다. 심지어 전자카드제는 규제완화를 통한 서비스산업 활성화라는 정부시책과 엇박자적인 성격을 지니고 있어 명분과 여론 등 정치적 요인이 전자카드제 도입 여부 및 시행 범위를 가를 것이라는 언론의 보도도 있었다. 사감위 관계자도 “해당 기관에서 자체적으로 마련한 전자카드제 도입안을 토대로 추가 논의를 거쳐 구체적인 추진 방안을 마련한다는 입장이다. 실제 시행기는 유동적일 수도 있다”고 언론인터뷰에서 밝혀 전면시행에 이르기까지는 상당한 진통이 따를 것으로 전망됐다.
전자카드는 2010년 사행산업별로 시범적도입이 예정되어 있으며 마사회는 전자카드 시스템 구축을 2010년 3/4분기까지 완료하고 2010년 4/4분기부터 2011년까지 전자카드를 시범운영할 계획이다. 전자카드는 개인정보가 없는 비실명카드로 발행되며 고객의 자율적 선택으로 카드를 이용하게 됐다.
>> 다음호에 계속
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr