국내 사행산업 규제는 사행산업통합감독위원회(사감위)가 사행산업 건전 발전 종합 계획을 통합, 입안하고 사행산업자에 시달해 관리, 감독합니다. 사감위는 임의적으로 경주류와 복권류로 분류하는데 이 분류 기준은 학술적으로 정립된 것이 아닙니다. 특히 복권류에 체육진흥투표권을 묶어 경주류에 비해 규제의 강도를 비교적 완화된 기준으로 적용하기 위한 분류라는 비판이 제기되는 실정입니다.
국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2017년 8월 25일 열린 복권학회 하계학술대회에서 논문 ‘사행산업을 경주·복권류로 구분하는 기준에 대한 정책적 논의: 경마·체육진흥투표권·복권의 복권·경주류로 분류 타당성을 중심으로’를 발표했습니다.
복권학회 논문집인 「4차산업혁명시대 기술발전에 따른 복권정책」(2017, p47~p65)에 실린 본 논문은 체육진흥투표권의 경주·복권류의 분류와 관련한 역사적 배경과 새로운 분류 기준을 적용할 필요성 등을 제시하는 것을 목적으로 현 분류 기준의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제시하고 있습니다. 은 2018년 6월 25일 발행하는 제328호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅲ. 경주류 및 복권류 분류체계 개선 필요성 논의
1. 왜(Why) 토토를 경주류가 아닌 복권류로 분류했는가?
그렇다면 왜 토토를 복권류로 분류하려는 것일까? 무엇보다도 사감위의 규제를 공동 대응으로 피하려는 토토의 문화체육관광부(문광부)와 복권의 기재부의 이해관계가 일치하기 때문이다. 같은 문광부의 감독을 받는 토토와 경륜, 경정에 대한 규제의 칼날에서 토토를 보호해 최대한 규제를 완화하는 대신 경륜과 경정은 규제를 수용하는 전략 때문이다.
감독부처가 농림수산식품부(농식품부)인 경마와 문광부 관장인 경륜·경정을 한데 묶어서 규제함으로써 사감위에게는 사행산업 규제 명분을 주는 대신 복권과 토토는 한데 묶어 규제의 칼날에서 보호하려는 전략 때문으로 볼 수 있다.
이러한 전략은 이미 사감위 출범 전부터 시작됐으며 1차 종합계획(2008~2013)의 결과는 경마·경륜·경정을 동일하게 묶어 매출총량 규제, 장외발매소 규제, 인터넷베팅 금지, 전자카드 도입 강제 규제를 가한 반면 토토와 복권은 유일하게 매출총량 규제만을 받도록 했다.
2차 종합계획(2014~2108)에서도 규제는 달라지지 않았다. 이런 업종별 차등 규제를 하면서도 토토와 복권은 복권류이니 규제를 완화하고 경주류는 규제를 강화해야 한다는 전략을 내세운 것이다. 이는 복권에 편승해 경마 등과는 다르다는 토토의 생존 전략 때문이라 할 수 있다.
즉 체육진흥투표권이 경주류로 분류돼 경주류와 같은 수준의 규제를 받는 경우는 지금까지 처럼 고도의 성장을 할 수 있었을지는 의문이다. 특히 체육진흥투표권은 경마 등보다는 건전하니 총량에서 제외해야 한다는 사감위법 개정안(2012년)을 낸 데 대해 복권은 오히려 체육진흥투표권보다 더 도박중독유병률이 낮으니 총량 규제에서 제외해야 한다면서 사감위, 기재부, 문화부의 정책 공조를 통해 사감위법 시행령을 개정, 매출총량 배분 기준을 바꾸어 매출총량을 추가로 배분받고 있다는 데서 경주류가 아닌 복권류로 분류하는 의미를 찾을 수 있다.
실제로 체육진흥투표권은 복권과 같은 복권류로 분류돼 매출총량 규제만을 받게 되고 이마저도 도박중독유병률의 높고 낮음에 따라 매출총량 규제에서 제외될 수 있거나 도박중독유병률이 상대적으로 높다는 경주류보다 매출총량을 추가로 배분받음으로써 사행산업의 시장구조가 복권과 체육진흥투표권 위주로 전환됐다는 점에서 복권류로 구분하려는 의미를 찾을 수 있다.
특히 체육진흥투표권이 2002년 283억 원의 매출액이 2015년 4.4조원으로 급등하는 동안 경마의 경우 10년간 7조원대로 정체되고 있다(김종국, 2016:149)는 점에서 경주류로 구분하지 않고 복권류로 구분해 복권에 편승해 성장했다는 점을 지적하지 않을 수 없다.
2. 어떻게(How) 토토를 경주류로 분류해야 하는가?
복권과 경주류는 참여 방식과 당첨금 등의 배분 방식이 다르다. 이중에서 가장 큰 분류 기준은 국내법의 분류 체계와 참여 방식을 기준으로 분류해야 한다.
세계적으로 복권(Lottery)의 종류는 일반적으로 크게 추첨식 복권(Passive/Draw Lottery), 즉석식 복권(Instant lottery), 온라인복권(Online Lottery), 비디오복권(VLT, VGD)로 구분한다(2014복권백서:29).
한국은 복권 및 복권기금법(제2조)에서 복권의 종류를 추첨식 인쇄복권, 즉석식 인쇄복권, 추첨식 전자복권, 즉석식 전자복권, 온라인복권, 추첨식 인쇄·전자결합복권으로 구분한다. 여기서 온라인복권인 로또(Lotto)복권은 구매자가 원하는 번호를 구매 시점에서 번호를 몇 개 선택(직접 표기 또는 자동 선택)하는 게임으로 추첨에 의해 결정되는 선택 번호 중 일정수(3개)를 맞춰야 당첨 여부가 결정되는데 당첨금 지급은 소액 당첨금인 경우에는 미리 결정된 금액이 지급되지만, 보통 1등 당첨금은 경마에서 사용하는 패리뮤추얼 방식(해당 등위에 할당된 당첨금을 당첨자 전원에게 균등하게 배분)을 적용한다(2014 복권백서:28).
세계적으로는 체육진흥투표권(토토)를 복권으로 분류하고 있지만 한국에서는 ‘복권 및 복권기금법’에서는 복권의 종류에서 토토를 제외하고 있다. 이는 복권법 체계상 복권은 당첨될 기회가 오로지 확률, 즉 운(運)에 의해 결정되어야 하고 경마, 카지노, 토토 등과 같이 당첨을 위한 기술(技術)이 간여될 여지가 없어야 한다는 개념이 내포되어 있다(2014 복권백서:30).
따라서 체육진흥투표권은 원리상 경주의 결과를 맞추되 게임에 참여하는 사람이 경주 성적 등의 기초 자료를 가지고 분석해 추리하는 기술이 작용하는 게임이며 이는 경주류(경마·경륜·경정·소싸움 경기)과 동일하다. 체육진흥투표권은 숫자를 맞추되 운에 의해서만 결과가 결정되는 복권과 엄연히 다르므로 경주류로 분류해 관리함이 마땅하다. 이는 체육진흥투표권의 영업장, 세금 체계, 민간위탁 등의 방식이 동일하다 해서 복권류로 분류할 하등의 이유가 없다.
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
-Copyrights ⓒ말산업저널, 무단 전재 및 재배포 금지-