“위헌 소지 전자카드 도입 전면 시행 법적 근거 미흡”
서천범 한국레저산업연구소 소장
현 정부는 국내 관광산업을 활성화시키기 위해 외국인 사업자의 국내 카지노 투자요건을 완화하는 등 관광진흥정책을 적극 추진하고 있다.(제2차 국민진흥관광회의, 2014.2.4)
그러나 사감위 정책은 외국인 카지노를 포함한 합법사행산업에 대한 규제에 초점을 맞추면서 현 정부정책과 엇박자를 내고 있다.
지금은 합법산업에 대한 규제보다 불법도박 단속이 급선무이다. 합법사행산업에 대한 규제 강화는 불법도박시장(75조 원, 사감위 조사자료)과 해외 원정도박만 부추기는 풍선효과를 초래한다.
불법도박시장에서 합법시장으로 유인할 수 있도록 환급률을 상향 조정하고, 온라인 발매채널 확대 등 합법사행산업의 경쟁력을 강화해야 한다.
사감위의 설립목적이 사행산업 건전화에 있는 만큼, 사감위 정책도 공급자 규제 정책에서 벗어나 사행산업이 합리적인 규제를 통해 건전하게 발전할 수 있도록 정책 전환이 필요하다.
강원랜드의 경우 업장 증설로 업장환경이 개선되면서 이용객수는 4% 증가했지만 1인당 베팅액은 줄어들고 사이드 베팅이 줄어드는 등의 효과가 나타났다.
사회적 역기능을 최소화하고 사행산업의 순기능을 극대화하기 위해 사행산업별 특성(사행성, 중독성, 운영방식 등)을 고려해 이에 맞는 차등적 정책적용이 필요하다.
중독성이 낮고 건전화 정도가 높은 업종에 대해서는 규제 대상에서 제외하고 업종별 총량배분시 규제 대상이 아닌 외국인 카지노를 제외하고 배분해야 한다.
인위적 매출총량 규제 사례는 세계적으로도 유례가 없다. 이는 불법도박과 해외 원정도박의 성행 우려(사회비용 증가, 지하경제 조장)가 있다.
각국에서 합법적으로 널리 시행되고 있는 게이밍머신 업종을 제외하고 국내 사행산업 규모와 비교함으로써 상대적으로 국내 사행산업 비율이 높게 나타났다.
게이밍머신 업종은 유병률이 높고 해외 사행산업에서 높은 비중(약 27%)을 차지하고 있어 게이밍머신 업종을 제외한 비교는 무의미하다. 미국, 캐나다, 호주, 일본 등 대부분의 국가들은 게이밍머신을 사행산업으로 관리한다. 강원랜드의 경우 게임기기별 2012년 매출액을 보면 테이블 8319억 원, 머신 3773억 원(31.2%)로 높게 나타났다.
총량 설정 시 업종별 매출 성장률의 반영이 필요하다. 업종별 매출점유율을 획일적으로 적용함으로써 투표권과 같은 후발 성장 산업은 절대 불리하다. 이는 선행산업의 시장지배력 강화 및 매출구조 고착화를 시킨다.
총량제 관련 권고사항 미준수 또는 사감위법 위반시 과태료 부과 및 영업정지 요구권한 법제화는 과잉규제로 복권의 경우, 복권발행은 정부업무의 하나로 정부기관 상호간에는 과태료, 행정처분 등을 할 수 있는 행정주체와 행정객체의 관계가 성립될 수 없다.
영업장수 총량은 소관부처에서 매출, 유병률 등을 감안해서 총량 설정 및 관리가 필요하다. 투표권·복권 판매점의 경우, 대다수 생계형 영세 소매인이 운영하는 것으로 무리한 영업장수 총량 적용 시 생계유지 곤란으로 판매점주 집단 반발을 초래할 수 있다.
그러므로 영업장수에 대한 총량 설점 및 관리 대상은 사회적 약자인 영세상인들이 소규모로 운영하는 복권류(투표권, 로또) 사업의 판매점이 아니라, 본장·장외매장을 운영하는 경주류 사업에만 국한하는 것이 타당하다.
또한 복권판매점수는 ‘복권법’의 규제 대상인데, 동일 사안을 사감위에서 다시 규제하는 것은 중복규제에 해당한다. 이미 매출 총량제 시행으로 사업에 대한 강력한 규제를 하고 있는데, 영업장 수까지 통제하려는 것은 중복 규제에 해당한다.
경마·경륜 등 타 사행산업 영업장 내에서의 모바일 베팅제 도입을 검토해야 한다. 모바일 베팅이야말로 성인인증·구매한도 준수 등이 가능해 모바일 베팅제를 도입하는 것이 바람직하다. 예로 일본 중앙경마의 전화·인터넷투표 매출 비율이 2012년 59.8%에 달한다.
인터넷과 모바일 경계가 무너진 상황에 투표권의 경우, 인터넷 베팅만 허용하고 모바일 베팅은 금지(노트북은 허용하지만 아이패드는 불허)하는 등 온라인베팅제의 개선이 필요하다.
사행산업 업종별 구매상한액의 적정성 및 회원영업장(VIP실)의 설치·운영 문제 등에 대한 연구 실시 후, 구매상한제 관련 법적 근거가 마련되어야 한다.
구매상한액은 우리 국민 수준에 어느 정도가 적정 수준인지 재검토가 필요하며 회원영업장은 강원랜드에만 있는데, 이를 경마·경륜·경정까지 확대가 필요하다.
고액 갬블러들이 불법도박이나 해외로 나가지 않고 국내에서 게임을 즐길 수 있도록 VIP실을 신설해 국부유출 억제와 불법도박 양성화 효과를 얻을 수 있다.
강원랜드의 경우, 회원영업장에 대한 과도한 규제시 해외원정도박, 불법카지노로 이동 가능성이 높은 만큼 회원영업장 매출액은 매출 총량에서 별도로 관리할 필요가 있다.
현행 신설 이전 시 영향평가에 준하는 행정절차(소관부처 허가, 지역주민 동의, 안전관리대책, 민원예방, 건축법, 소방법, 학교보건법, 주차장법 준수 등)를 취하고 있다. 사행산업 영향평가제도 도입은 불필요하고 과도한 중복 규제이다.
전자카드 도입에 따른 문제점은 시행 시 개인 정보 유출의 우려(최근 카드사 개인정보 유출이 대표적)가 있다. 신상명세 등 각종 관리가 가능하여 ‘개인정보보호법’에 따라 사생활 비밀 및 자유 등 기본권 침해요소도 내포하고 있다.
또한 이용개 수 급갑의 우려가 있다. 경륜·경정의 사례로 동대문 지점에 2012년 9월 시범 도입되면서 477억 원, 2013년에는 219억 원으로 2011년 537억 원에 대비 59.2%의 하락을 들 수 있다. 전자카드 도입은 매출액 급갑으로 기금조성액 급감으로 이어진다.
법무법인, 국가인권위 해석에 따르면 전자카드 도입의 법적 근거는 미흡하다. 생체(지정맥) 정보 수집에 의한 전자카드 도입은 인권침해에 해당된다.
경륜·경정의 경우, 본인 식별성이 높은 생체정보 수집·등록 방식을 비 실명제로 오해해 시행하고 있다.
이처럼 개인정보 유출 위험, 이용객 불편 가중, 매출액 급감 등의 역기능이 나타나고 있다는 점에서, 전자카드 도입이 필요한지 재검토가 필요하다.
전자카드 도입 시 관련법 개정을 통한 법적 근거를 마련해야 한다.
사행성이 낮은 복권류(체육진흥투표권, 복권) 사업은 구매자의 전자카드 가입 불편과 불필요한 경비 발생, 불법도박 번성 등 전자카드 도입이 불필요하다.
대체적으로 우려 섞인 문제점 제기해 눈길
[ ‘제2차 사행산업 종합계획’ 공청회 지정 토론문 요약 ]
사행산업통합감독위원회가 제2차 사행산업 건전발전 종합계획에 대한 의견 수렴을 목적으로 각계 전문가를 토론자로 지정, 공청회를 열었다. 다음은 지난 13일 국립민속박물관 대강당에서 열린 공청회 지정 토론자들의 토론문을 요약한 것이다.
류광훈
한국문화관광연구원 관광정책연구실장
불법시장의 규모는 현행 합법부문을 크게 상회하는 한편, 무차별한 홍보 등이 아직도 발생하고 있는 상황으로 개선노력이 집중되어야 한다. 따라서 현행 특별사업경찰제 도입에 더하여 검·경과의 연계를 강화하고, 검사의 파견을 통해 직접적 수사권을 가지는 방안도 고려 가능하다.
불법 온라인 도박에 대한 감시·감독·단속 등에 있어서는 정책부처간 협의체 기능을 강화하는 한편, 금융기관등과의 연계를 통해 불법도박에 따른 자금의 흐름을 원천적으로 통제하는 방안이 필요하다.
2차 종합계획은 사행산업의 건전화에 그 노력이 많이 포함되어 있으나, 발전방안에 대한 비중은 낮은 것으로 평가된다.
국내 사행산업을 어떻게 발전시켜나가야 할 것인가에 대한 내용이 추가되어야 하며, 여기에는 업종별 발전방안을 포함해야 한다.
이헌욱
법무법인 로텍 변호사
사행산업은 원칙적 금지·예외적 허가라는 기본적인 입장에 충실하게 그 관리감독방안을 도출해야 하고 불법사행산업에 대한 엄격한 단속과 규제뿐 아니라 합법사행산업에 대해서도 법률상 예외적 허가의 취지에 부합하는 합리적인 규제가 행해져야 한다.
사행산업에 대한 통합감독을 위해서는 사행산업 관리의 기본원칙을 사감위법에 규정하고 이에 따라 사행산업을 관리해야 할 것인데, 종합계획에서는 이러한 내용을 전혀 언급하지 않고 있다.
이러한 관리원칙이 확립되지 못한 상황에서는 세수나 기금확보를 위한 동기가 사행산업 관리의 기본틀을 흔들 우려를 불식시키기 어렵다.
불법도박으로 인한 경제적 이익을 환수하는 것은 불법도박 근절을 위한 가장 핵심적인 조치다. 따라서 불법도박으로 인한 경제적 이익을 몰수보전 조치 등으로 환수하게 되는 경우에 그중 일부의 돈을 불법도박근절기금으로 조성하여 이를 불법도박 수사에 공이 있는 수사팀에 지원할 수 있도록 하는 방안을 고려할 필요가 있다.
사행산업을 돈벌이가 아니라 도박의 폐해로부터 국민을 지키기 위한 수단으로 재정립해야 한다. 사행산업 영업장이 도박장이 아니라 건전한 레저공간이 될 수 있도록 철저한 관리체계를 구축해야 한다.
황승흠
국민대학교 법과대학 교수(사감위원)
불법사행산업 근절 법제도 개선에서 보다 체계적인 접근이 필요하다. 불법사행산업 근절을 위해 여러 법제도 도입의 아이디어는 참신하다. 그런데 종합적인 법률이 없고 개별 사행산업특허법에 불법사행산업 금지규정이 들어있는데 법률마다 차이가 있다.
국민체육진흥법에선 정보통신망을 통해 체육복표를 모사하는 서비스를 하면 재산상의 이익이나 손실이 없더라도 처벌한다. 그러나 다른 사행산업 특허 법률에는 이와 같은 조항이 없다. 정보통신망을 통해 경마를 모사하는 서비스를 해도 재산상의 이익이나 손실이 없으면 처벌되지 않는다. 이러한 불일치를 해결하기 위해서는 물론 개별법률의 접근도 가능하지만 보다 종합적인 일원화된 법률체계가 필요하다. 행정조직 형식인 사감위법을 행정작용법의 형식인 ‘사행산업통합감독에 관한 법률’로 개편하고, 사감위는 통합감독의 추진체계로 규정될 필요가 있다.
사행산업사업자가 운영하는 예방·치유센터와의 연계·협력 방안 구축이 보다 구체적으로 표현돼야 한다. 중독부담금의 부담으로 사행산업 사업자의 도박중독 치유 예방의 책임을 다한 것으로 보기는 어렵다. 중독부담금으로는 국가가 운영하는 도박문제관리센터를 비롯한 거점센터를 운영하다. 사업자는 자체예산으로 사업장의 도박중독예방센터를 운영하다. 사업자가 영업장 기준의 도박중독예방센터 설치 의무화 및 도박문제관리센터와의 연계가 앞으로 제도화돼야 한다.
이연호
충북대학교 경제학과 교수
업종별 차이를 충분히 반영한 구성비의 조정으로 도박중독 유병률을 저감시키는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.
총량제 도입 당시 직전 2개 연도 산업별 매출구성비를 기준으로 당시 업종별 시장점유율을 큰 조정 없이 수용했다. 1차 총량의 보정과정에서 도박중독 유병률의 비대칭적 반영으로 인해 건전한 사행산업의 상대적 시장 확대가 저해됐다.
일괄적 총량규제보다는 도박중독성 문제가 심각한 동질적인 업종을 묶고, 업종특성에 맞는 합리적 규제수단을 개발할 필요가 있다.
그동안 불법사행산업 관련자 처벌 조항이나 경제적 이익 환수 방안이 미약했으며, 합법사행산업 규제에만 치중하여 불법사행산업의 증가를 초래한다는 지적이 있었다.
전자카드 도입은 예방조치의 주된 목표집단인 중위험군 이상 계층에 대해서는 규제적 성격의 전자카드가 비교적 예방효과를 가질 수 있으나 소액구매중심의 일시적 구매자층에게 상당한 영향을 주어 시장 이탈 유발요인으로 작용할 가능성이 높다.
전자카드제는 외국의 경우 도박 방지가 아닌 사업자의 마케팅 차원에서 시작되었고 이용자 보호차원으로 발전된 것이다. 전자카드 전면 도입으로 인한 큰 효과를 기대하는 것은 시기상조다. 우선 자발적 선택을 하도록 하는 것이 좋을 것이고, 균형적 시각에서 접근하는 것이 필요하다.
최청락
건국대학교 스포츠과학부 교수
매출총량 기준이 되는 OECD국가 사행산업 비중은 0.58%로 2003∼2006년 자료를 기준으로 산출되어 있어 이 기준을 국내 2013년에 적용 시 비교대상 시계열과 불일치한다. 국내 합법사행산업은 국외에 비해 환급률이 낮고 순매출 비율이 높아 순매출 기준 매출총량 적용 비교 시 정보의 왜곡이 발생한다.
매출총량제는 내국인 이용할 수 있는 사행산업의 공급규모를 통제하여 국내 이용자의 소비행태를 건전화하게 유도하고자 하는 취지임에도 업종별 총량 배분 시 내국인 이용이 불가능한 외국인 카지노를 포함해 배분하고 있다. 매출총량 규제는 합법시장의 경쟁력 약화 및 불법시장 확산을 조장하고 있다.
현행 사행산업의 신설·이전 시 영향평가에 준하는 행정절차(소관부처 허가, 지역사회 동의, 안전관리대책, 민원예방, 건축법, 소방법, 학교보건법, 주차장법 준수 등)를 취하고 있어 영향평가제도 도입은 과도한 중복 규제다.
사감위의 전자카드 전면 도입 추진은 법적 근거가 미흡하고 생체(지정맥) 정보 수집으로 인권침해 소지가 있으며, 개인정보 유출 유려가 크다.
사행산업은 익명성이 가장 중요하고 사행산업에서 익명성 훼손은 가장 심각한 문제로 사행산업의 존폐를 결정할 수 있는 핵심적인 문제다.
충분한 공론화를 통해 시행기관 및 전문가 의견 수렴과 심도 있는 검증 과정이 필요하다.
장병호
내일신문 정책팀장
사행산업 건전화 기준은 유병률을 낮추는 것이 가장 중요하다. 하지만 건전화 여부 측정 지표에 도박중독 유병률이 제외되었다. 총량제·전자카드 등 각종 규제책도 결국은 유병률을 낮추는 수단이다.
한국의 유병률 수준은 세계 주요국의 2∼3배로 높은 수준이며, 특히 장외발매소의 유병률은 본장보다 높고 심각한 상태다.
매년 유병률 목표를 정해 관리해야 하며, 특히 장외매장의 유병률을 급격히 낮추는 게 시급한 과제다.
또한 전자카드제를 도입한 경마와 경륜 장외매장의 경우 도박중독 유병률이 평균 36.3% 하락한 만큼 유병률 하락에 효과가 있는 전자카드제를 전면 도입해야 한다.
전자카드제 전면 시행 기반이 취약하다는 사감위의 입장은 이해하기 어렵다.
전자카드 전면실시로 매출이 50% 줄었다는 것은 그동안 불법이 만연했음을 스스로 자인하는 꼴이다.
온라인베팅은 특성상 도박중독으로 빠지게 하는 중요 창구로 기능하고 있는 만큼 복권과 스포츠토토에 허용하고 있는 온라인베팅은 즉각 중지해야 한다.
작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr